España está lejos de cumplir las condiciones para que el sector público mejore la eficiencia y la equidad

Resumen de esta entrada en la Tribuna de opinión publicada en el diario Cincodias (10 enero 2022)

La larga crisis que sufrió la economía y la sociedad española a partir de 2008 con el estallido de la burbuja inmobiliaria y financiera se prolongó hasta casi 2015, momento en el que recuperó el nivel anterior de PIB. El estallido de la inmensa burbuja creada en el periodo 2000-2008 sustentada en una montaña de deuda del sector privado provocó la caída de la actividad casi en un diez por ciento y la destrucción de casi 3,5 millones de empleos (16,7% del total). Esta asimetría conllevó la paradoja, ya experimentada en otras crisis, de generar pobreza a quienes perdieron su puesto de trabajo y a la vez aumentar la productividad del factor trabajo de la economía española en su conjunto. 

La salida de esa crisis estuvo acompañada de una áspera polémica sobre el grado de intervención del sector público en este delicado periodo de tiempo. Las opiniones sobre los recortes en el gasto se combinaron con las que apuntaron como elemento negativo a las subidas de los tributos necesarias para afrontar el impresionante aumento del déficit público sufrido en un corto periodo de tiempo (de un superávit del 2,1% en 2006 a un déficit del 11,3% del PIB en 2009). Así, convivieron la opinión de quienes se quejaron de no haber aprovechado la situación para afrontar una verdadera disminución de lo público con la de quienes afirmaban estar asistiendo a la demolición del Estado del Bienestar en España al abrigo del triunfo del austericidio como base de la política económica europea.

La realidad desmiente las posiciones más radicales y se comprueba que el peso del sector público se mantuvo durante la crisis en un nivel incluso superior a la media de la última década (44,1% vs a 39% del PIB), si bien su peso fue disminuyendo respecto al punto máximo alcanzado en 2009 (46,3% del PIB) gracias a la deriva en el comportamiento del gasto público mantenida al no contar con el cambio estructural determinado por el estallido de la burbuja, y apuntalado por el retraso en dos años en su llegada a las comunidades autónomas por los criterios de funcionamiento recogidos en el Sistema de Financiación de las Comunidades de Régimen Común. 

La pandemia provocada por el Covid 19 ha puesto a prueba nuevamente la resistencia de la sociedad y la economía española. Así, en muy poco tiempo se ha asistido a una nueva caída vertiginosa de la actividad (-10.7% real en 2020), si bien las causas de la actual crisis son totalmente diferentes a la anterior. 

La lucha contra los devastadores efectos del Covid 19 obligó a limitar severamente la movilidad de las personas, con las consiguientes repercusiones sobre la actividad productiva a nivel nacional e internacional. En este contexto de suspensión temporal de una parte de las relaciones económicas, la mayor parte de los países más avanzados -con independencia de la ubicación doctrinal de sus gobiernos- han aplicado políticas de protección de la renta de las personas y supervivencia de las empresas. En España, uno de los principales instrumentos utilizados han sido los Expediente de Regulación Temporal de Empleo (ERTEs) en los que los trabajadores asalariados incluidos han tenido garantizada una parte de su renta, que han convivido con la Prestación por Cese de Actividad dirigida a los trabajadores autónomos que podían demostrar una disminución significativa de sus cifras de negocio. Se puede decir que se ha hibernado el tejido productivo y a buena parte de sus trabajadores, a la espera de la vuelta a la normalidad, bajo la creencia de considerar que la mayor parte de las empresas mantendrán su nivel competitividad anterior cuando esto suceda. De hecho, la progresiva vuelta a la normalidad al reducir las limitaciones de movilidad de las personas ha permitido recuperar una buena parte de la actividad económica en España y un número similar de empleados (afiliados a la Seguridad Social), aunque muy posiblemente con jornadas de trabajo más reducidas. 

En contrapartida, la política de protección de personas y empresas ha obligado a incurrir en un desequilibrio fiscal, imprescindible para evitar una debacle provocada por la pérdida de renta de millones de personas y una hipotética falta de servicios públicos fundamentales: sanidad, educación y servicios sociales. Un empeoramiento del saldo de las cuentas públicas que se podría haber minorado si las decisiones se hubieran limitado a medidas coyunturales (one off en el argot) y no se hubieran acompañado de otras de carácter estructural (salarios empleados públicos en general y pensiones) que, además, han empeorado la equidad en la distribución de los esfuerzos entre la población.

La crisis anterior tuvo unas características totalmente diferentes. El pinchazo de la burbuja inmobiliaria y financiera cerraba la posibilidad de seguir funcionando a muchas empresas cuya actividad estaba relacionada con la construcción y sectores anexos (compra venta de viviendas, fabricación de puertas, ventanas, suelos, …). La aplicación en ese contexto de los ERTEs y de la Prestación por cese de actividad lo único que hubiera conseguido es mantener empresas zombis sin ningún futuro, ajenas a la capacidad potencial de actividad de la economía española, pero incurriendo en un permanente alto coste para el erario público. La aplicación de medidas de flexibilidad interna que fueron demoradas hasta 2011 (AENC), sin embargo, hubieran ayudado a paliar la destrucción de empleo, a cambio de una disminución relativa de los salarios de los trabajadores ocupados y de los excedentes de las empresas.

Por tanto, con los criterios y argumentos antes enumerados, no tiene sustento afirmar que se ha aplicado un tratamiento y una salida más social en la actual crisis en comparación con la anterior. Hacerlo parece más bien un acto de propaganda para defender algunas opciones partidistas y un modelo de relaciones sociales y económicas con ventajas teóricas no comporbadas en la realidad.

 

El grado de participación del sector público es una de las cuestiones incorporadas para evaluar el modelo. Es éste sin duda, un tema trascendente que se puede abordar desde diferentes perspectivas. Por eso, para realizar un debate ordenado sobre esta cuestión, puede ser útil tratar algunos temas conceptuales básicos relacionados con los objetivos y funciones que puede cumplir el sector público en las relaciones económicas.

Las sociedades además de decantarse por un régimen político, la democracia en el caso español, deben elegir el modelo social y económico en el que se relacionan sus miembros, ya sean como personas o agentes económicos. La pertenencia a la Unión Europea podría simplificar algo el proceso, al incluir de forma implícita en sus Tratados el modelo social de mercado, si bien la interpretación de esta expresión abre una amplia y larga polémica sobre cómo se concreta en la práctica. De hecho, algunos planteamientos interpretan ese modelo como un lugar donde se debe conceder hegemonía casi total a la iniciativa privada identificando como una rémora la intervención pública; otros, sin embargo, dan por hecho que el sector público debe estar muy presente en las relaciones sociales y económicas, sin argumentar demasiado las razones en las que se apoyan, más allá, de una genérica apelación a la justicia y la igualdad.

La teoría más habitual utilizada para abordar la presencia del sector público en la economía parte de los dos teoremas de la economía del bienestar. A grandes trazos, el primero dice que en condiciones de competencia perfecta se puede alcanzar el óptimo de eficiencia paretiana en el uso de los recursos disponibles (no hay capacidad de mejora de una persona sin perjudicar a los demás). El segundo considera que se puede alcanzar ese nivel de eficiencia desde cualquier distribución de renta, dejando posteriormente que el mercado actúe libremente. Dado que la teoría admite la posibilidad de alcanzar la perfección en eficiencia (paretiana) con una distribución muy desequilibrada de la renta, se puede plantear el problema en términos más coloquiales como la búsqueda de aquel sistema de relaciones económicas que permita el mejor uso posible de los recursos que tenemos (grado de eficiencia) a la vez que se consigue el patrón distributivo de renta y esfuerzos elegido por la sociedad (nivel de equidad).

La experiencia demuestra la dificultad de alcanzar la perfección en cualquier campo de la vida, y la economía no es una excepción. Los fallos de mercado originados en el excesivo poder de algunos de los actores (o empresas) o la inexistencia de las condiciones mínimas para que pueda funcionar el mercado (mercados incompletos), marcan la diferencia con la situación de competencia perfecta en la que se puede alcanzar un eficiente uso de los recursos y una distribución razonable de la renta.

El sector público puede intervenir en las relaciones económicas de diferentes formas. Puede regular una situación para limitar algún riesgo observado para la población, como puede ser establecer la obligatoriedad de disponer de un seguro para que un automóvil pueda circular en la vía pública. Esta disposición puede ser útil para la sociedad (externalidad positiva) sin ser gravosa para el erario público, dado que no necesita ninguna dotación presupuestaria aunque aumenta el coste individual del uso de una producto, en este caso, el automóvil.

La intervención pública decidida por la sociedad puede obligar a generar un servicio como es la educación obligatoria hasta los 16 años. En este caso, parece difícil no acompañar la necesaria obligación (provisión del servicio) con una financiación púbica porque de otra forma, no habría garantía de cumplimiento. Es necesario, por tanto, disponer de recursos públicos para provisionar en la práctica esa regulación. Las mayores diferencias, no obstante, aparecen en el modo de gestionar la prestación. El modo de producción de la educación puede ser pública pero también privada, sin que por lo menos en teoría, no sea posible cumplir en ambos casos con los objetivos marcados.

De una forma intuitiva se puede encontrar una ventaja en la gestión pública de las cosas derivada de la desaparición del beneficio necesario para retribuir el capital privado invertido. Así, esa cantidad ahorrada puede ser utilizada para producir más bienes o proporcionarlos a menor precio a las personas. En la práctica, sin embargo, esta conducta podría no ser cierta cuando la gestión pública incurra en mayores costes en el proceso de producción del bien o servicio por causas ajenas a la mejora de la eficiencia y de la equidad. Se trata de la posibilidad, desgraciadamente habitual desde mi experiencia como gestor en varias administraciones públicas, de utilizar más empleo del necesario al existir mayor nivel de absentismo, asignación de retribuciones salariales superiores a la productividad de los trabajadores (por ejemplo, al pagar a quienes se escaquean de cumplir con sus obligaciones sin posibilidad de castigo), abuso de conductas burocráticas en el funcionamiento (léase ley de subvenciones o de contratos), uso de clientelismo y/o de corrupción en la contratación o aplicación de criterios estrictamente electoralistas a los gastos de consumo e inversión. En todos estos casos nos encontramos con una nueva figura denominada fallos de gobierno, de forma que decisiones adoptadas para superar fallos de mercado se diluyen sin llegar a beneficiar al principal destinatario que hay que cuidar: los ciudadanos y el bien común de la sociedad. 

De aparecer estos fallos de gobierno, desafortunadamente algo demasiado habitual en la realidad, los beneficios teóricos de la producción pública respecto a la privada se diluyen al habérselos apropiado una minoría en detrimento de los intereses de la mayoría de la población.

En ambos casos, gestión privada o pública, unos pocos ganarían a los muchos, con la diferencia de ser distintos esos pocos. Algunos identifican como ricos a los propietarios de la empresa privada frente a considerar personas normales (incluso protegibles) a las del sector público. La realidad no es siempre así porque los accionistas de las empresas privadas también son personas normales que han invertido sus ahorros generados con esfuerzo, y los apegados al ejercicio del clientelismo pueden no serlo tanto. Lo importante en última instancia es que la mejora no llega a la mayoría y, por tanto, el objetivo a plantaearse son los cambios a introducir para que así sea.

Limitarse simplemente a plantear más gasto público como el instrumento mágico de política económica para solucionar cualquier problema es una verdad absoluta no cierta, pero además, tiene una deficiencia conceptual complementaria: la intervención del sector público no es gratis. La obtención del dinero público necesario para pagar las políticas también tiene un coste marcado por las distorsiones de los impuestos sobre las decisiones de los agentes económicos. Es fácil de entender que el consumo no el mismo con un IVA del 21% que con un 16% o un 5%, y que la decisión de elegir entre trabajo y ocio cambia cuando el tipo de gravamen del IRPF supera un determinado nivel, o como mínimo los incentivos son diferentes. Los impuestos pueden colaborar a redistribuir la renta entre la población, pero no se debe olvidar que también incorporan una distorsión en las relaciones económicas que limitan la eficiencia en el uso de los factores productivos. No se trata, por tanto, de no utilizarlos sino de ser conscientes de las ventajas e inconvenientes de hacerlo.

La enumeración de causas y efectos de la acción de lo público debería llevar a reflexionar un poco más sobre las propuestas de política económica. Es tan poco cierto que el sector privado lo hace todo bien y el público lo hace mal, como lo contrario. Depende de muchos factores y por eso hay que ser muy exigente en los planteamientos. Establecer claramente qué se quiere conseguir, quién lo paga y cómo se paga, para disponer de unas cuentas públicas sostenibles en el tiempo en una economía sostenible con capacidad de generar riqueza. La misma exigencia hay que trasladarla a la evaluación de los resultados. No vale decir, está bien, tan solo porque sea público o privado, hay que tener la posibilidad de medir los resultados de forma sencilla pero con el necesario rigor. Esto significa transparencia, rendición de cuentas y capacidad de evaluación.

En el caso de las políticas públicas la renuncia a un poco de eficiencia podría estar justificada por una mejora en equidad, es decir, una reducción de un desequilibrio en la distribución de renta o de los esfuerzos. Un problema habitual surge en la medición de este tipo de mejoras, demasiadas veces justificada en la apelación a una genérica rentabilidad social que puede ocultar decisiones espúreas o directamente megalómanas. Valga como ejemplo la proliferación de trenes de alta velocidad, universidades en ciudades pequeñas y/o aeropuertos en territorios de reducida población, que no cumplen con la mínima dimensión crítica para ser eficientes.

Todo proyecto tiene que estar justificado y cada elección debe ser muy meditada porque el dinero público es y será escaso, a no ser que se apoye un modelo de socialismo de estado como el aplicado en el bloque soviético hasta 1988. Un régimen económico de planificación central sin iniciativa privada que ha sido un fracaso en toda regla, no sólo en términos económicos al limitar significativamente la capacidad de crecimiento de la riqueza con una igualación a la baja de la renta de las personas, sino también y sobre todo, en el ámbito moral al asumir el cinismo como forma de vida después de destruir la mayor parte de los incentivos individuales y colectivos. 

Retomando algunas de las formas de intervención pública dentro de una economía de mercado, la defensa de la enseñanza y la sanidad pública no se debe confundir con estar de acuerdo con la calidad de la enseñanza o la posición de los empleados públicos en ambas actividades, sino identificar el método de funcionamiento que pueda ser más útil a los ciudadanos que reciben estos servicios. De igual forma, la defensa de la producción privada está legitimada para obtener un beneficio por la gestión pero también debe cumplir con una función social. No vivimos ni queremos vivir en la selva, sino que tenemos que intentar reforzar la convivencia entre las personas. Además, cuando la producción de bienes y servicios está financiada con dinero público debe garantizar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el legislador cuando se decide su provisión (se entiende que coincide con los deseos de la mayoría de la población en un sistema democrático), procurando la igualdad de oportunidades y la no selección adversa de cualquier ciudadano que quiera acceder a ellos.

Parece una afirmación de perogrullo, pero hace falta mucho más debate sobre este tema en un marco de mayor transparencia. Una idea bastante alejada de las polarizadas posiciones actuales defendidas desde un nivel de explicación manifiestamente mejorable, en otras cuestiones porque puede ser que en última instancia se pretenda ser opaco utilizando consignas de brocha gorda. Una cuestión que no deja de sorprender es que las organizaciones que más defienden la presencia de lo público sean las que menos se preocupan de alcanzar un elevado grado de eficacia en su desempeño e, incluso defiendan a quienes se aprovechan de su posición alegando justificaciones bastante precarias para oponerse a cualquier medida de mejora, como suele ser que quien lo hace está privatizando la política en cuestión. 

Esta posición demasiado extendida en la sociedad española ayuda a explicar el poco apego con la estabilidad presupuestaria. Así, no parece importar un déficit estructural entorno al 5% del PIB de las cuentas públicas acompañado de un 120% del PIB de deuda pública emitida. Tampoco hace mella anunciar la decisión de aumentar el gasto en pensiones en 4,2 puntos del PIB hasta alcanzar el mayor porcentaje de toda la Unión Europea en 2050, sin analizar en profundidad el contenido de la reforma propuesta y sin tener en cuenta la distribución de los esfuerzos entre generaciones. 

La economía española mantiene deficiencias importantes con la media de la Unión Europea en renta, empleo y productividad. La experiencia demuestra que la actual forma de funcionamiento de lo público en España no es la más adecuada para optimizar la generación de la riqueza y la mejora de la vida de las personas. Sus deficiencias también van a reducir la capacidad de éxito en el uso de los recursos como los fondos europeos Next Generation y el nuevo marco plurianual 2021-2027. 

Se puede y se debe cambiar para mejorar, de otra forma estamos dilapidando mucho esfuezo personal al no utilizar el sector público de forma adecuada, una importante herramienta a nuestra disposición.