martes, 18 de febrero de 2014

Algunos cosas que conviene saber ante la reforma tributaria que se avecina

La sociedad española comparte con la mayoría de los países su rechazo a pagar impuestos al considerarlos excesivos pero a la vez tiene la peculiaridad de requerir muchos servicios públicos al considerarlos imprescindibles para alcanzar el nivel de vida que consideran justo. Mal empezamos al comprobar que los ingresos actuales son insuficientes para pagar el gasto público, tal y como refleja el déficit público del 6,5% del PIB previsto en 2013. Pero la cosa se pone más seria cuando esta situación es compatible con tipos de gravamen bastante altos en muchos tributos.
Como es evidente que algo gordo falla, en un intento de explicación, se me ocurre remontarme a la última (y gloriosa hasta su finalización) etapa expansiva (1994-2008) en la que se adoptaron varias bajadas de impuestos al haber confundido -más bien habría que decir ignorado, casi todos los niveles de gobierno el carácterextraordinario de los abundantes ingresos obtenidos en ese tiempo comoconsecuencia de una impresionante burbuja inmobiliaria, que como era predecible tenía que estallar en algún momento. Cada vez que se recalificaba un metro de suelo se generaban varios hechos imponibles que generan recaudación en varias tasas municipales, en el Impuesto sobre Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados, en el IVA y posiblemente también en el IRPF y en el Impuesto sobre Sociedades si se cumplía la legalidad. Tan sólo en el Impuesto sobre Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados, las comunidades autónomas han reducido sus ingresos en 10.913 millones de euros (2006-2009).

Llegado el lógico derrumbe, las decisiones del último gobierno del PSOE y del actual gobierno del PP han sido un parche, para buscar un imprescindible aumento de los ingresos sin atacar los defectos de fondo del modelo impositivo. Como resultado han conseguido que paguen más los que ya pagaban, mientras que otros con rentas similares no realizan la aportación debida. La política impositiva aplicada desde 2000 ha sido un desastre en toda regla como suma del debilitamiento de las bases imponibles tributables y el carácter procíclico que primero alentó la burbuja y ahora frena la recuperación.

El clamor por la necesidad de abordar una reforma tributaria es cada vez más grande. Pero creo que para elaborarla hay que tener en la cabeza algunos criterios claros que superen los propios tributos. Hay que saber qué tipo y dimensión de sector público se quiere tener para poder garantizar el principio de suficiencia, es decir, poder pagar los gastos sin incurrir en deudas permanentes, y que grado de redistribución de renta se quiere conseguir con objeto de determinar la distribución de esfuerzos a nivel personal, de fuentes de renta y territorios (principio de equidad). Todo ello buscando un funcionamiento sano de las relaciones económicas, o lo que es lo mismo, sin poner en riesgo la capacidad de crecer y generar riqueza de la economía (eficiencia).

Aquí comienza el conflicto. Las diferentes posiciones sobre la dimensión y funciones del sector público han sido habituales en la historia reciente, pero se han reforzado más después de asistir a un incremento del gasto público en las cuatro últimas décadas (habrá una entrada específica sobre gasto público cuando estén disponibles los datos de 2013). Desafortunadamente, la confrontación de posiciones no ha estado acompañada de un debate en profundidad sobre los criterios mencionados al limitarse en muchos casos a dar por verdadero que las bajadas de impuestos mejoran el crecimiento (curva de Laffer) o que son los ricos quienes deben pagar más. Me gustaría que el debate se produjera, pero reconozco que soy pesimista a la vista de la habitual polarización de opiniones que proliferan en nuestro país.

Por eso, a falta de conocer el resultado, se me ocurre manejar la hipótesis de ser como los países de la Zona Euro; algo razonable dado que es el lugar donde compartimos muchas cosas, entre las que se incluye el modelo social de mercado. Lo lógico, por tanto, es articular un sistema de ingresos públicos similar al vigente allí. Soy consciente de la crítica que se puede hacer ante esta elección al recordar la baja tasa de crecimiento de la zona, pero también se puede considerar que muchos de esos países incluso con una presión tributaria superior a la media de la Zona Euro han alcanzado un nivel de renta elevado y su tasa de crecimiento no es un desastre (Alemania, Dinamarca, Austria, Holanda, Suecia y Finlandia sin olvidar a Suiza).



La observación del patrón tributario entendido como el peso de los distintos tipos de impuestos dentro del total, muestra que el español es bastante similar al de la Zona Euro, con una distribución en tres partes muy parecidas entre la imposición sobre la capacidad económica, el consumo y las cotizaciones sociales, aunque habría que hacer un esfuerzo por incrementar los de la renta y el consumo para que automáticamente disminuyera el peso de las cuotas sociales.

Las diferencias afloran en la capacidad de recaudar del sistema impositivo español (-8,1 puntos del PIB) que se extendían en 2011 (último año con información detallada de Eurostat) a prácticamente todos los tipos de tributos. La distancia es también muy similar en los tres componentes (-2,3% PIB) porque la mayor, localizada en los del consumo, se ha reducido desde la última elevación de los tipos de gravamen del IVA a mitad de 2012. La recaudación es inferior en los tributos sobre la renta, en los del consumo y las cuotas sociales. En el caso de las últimas es conveniente recordar la diferente forma de financiación de las prestaciones en los países de la Zona Euro y el protagonismo cuando se pondera de Francia y Alemania donde la asistencia sanitaria se paga con cuotas sociales. De este modo, los ingresos españoles por cuotas no estarían tan distantes aunque mantienen un sensible desequilibrio en las aportaciones a favor de la cuota del trabajador que paga menos comparativamente.


Conocida la comparación se puede manejar la idea de recaudar más en relación con el PIB, porque aunque algunos se empeñen en denostar la comparación buscando ratios innovadores, es ésta una medida de esfuerzo agregado razonable. Para conseguirlo con menores tipos de gravamen para dejar de “achicharrar a los que pagan”, es necesario aumentar la base imponible con menos gastos deducibles en algunos tributos y aplicar una lucha real contra el fraude y la elusión fiscal.

Un breve repaso por los principales tributos permite decir que el actual IRPF es bastante progresivo entre quienes cumplen con sus obligaciones, como demuestra que el 5,2% de los declarantes con mayor renta (>60.000 euros) aportan el 33,3% de la cuota líquida (ver tabla), mientras que el 63,7% con menos renta (<25.000 euros) pagan el 28,1% de la recaudación conseguida con ese tributo. También merece reseña que 
a pesar de los que se dice, el actual IRPF tiene pocas deducciones porque después de haber eliminado la de compra de vivienda (aunque permanezca como residuo), la más costosa es la asociada a la aportación a los fondos de pensiones (5.753 millones de euros). Salvo que se pretende eliminar la deducción del trabajo que cumple con la misión de compensar su mayor grado de cumplimiento respecto al resto de las rentas y, por tanto, haría aumentar aún más la aportación de esta renta en el sistema impositivo. Por este motivo se debería aplanar la curva de tipos de gravamen y buscar una mayor tributación de quienes eluden el impuesto (entre ellos el sistema de módulos) junto con una tarifa razonablemente progresiva para las rentas de capital compatible con la presión que genera la libre circulación de capitales. Considero que hay que avanzar en sencillez en el diseño de los impuestos, pero no entiendo mucho la polémica con el número de tramos en el IRPF cuando la mayor parte de los contribuyentes lo cumplimentan con un ordenador y la disminución de los tramos de la tarifa implica menor capacidad para combinar suficiencia y equidad (un solo tipo de gravamen acentúa la limitación).

Por otra parte, el IRPF debe estar acompañado de mayor potencia recaudadora del Impuesto sobre Patrimonio y los de Sucesiones y Donaciones, tal y como propusieron un número no pequeño de poseedores de grandes fortunas de Estados Unidos para mejorar la igualdad de oportunidades.


En el Impuesto de Sociedades es necesario cortar la hemorragia de la elusión fiscal que además, favorece a las empresas de mayor dimensión (tipo efectivo menor en 5,4 puntos). Las etapas de crisis justifican una menor recaudación porque los estabilizadores automáticos existen y la menor actividad económica está acompañada de inferiores ingresos por tributos. También puede ser entendible un descenso en el tipo efectivo de gravamen como compensación del esfuerzo para absorber pérdidas, pero no justifica un tipo efectivo sobre resultado contable del 9,4% en 2010 cuando el tipo de gravamen es el 30%.

Son quienes tienen más medios los que se aprovechan más de las zonas grises de una legislación que, por otra parte no puede ser siempre simple porque actividades complejas necesitan una norma a su nivel. Este problema de elusión parece extendido a toda la Zona Euro porque los ingresos españoles en este tributo sólo son inferiores en 0,7 pp del PIB a la media de la media.


El diseño de tipos de gravamen del IVA depende del grado de regresividad que se quiera conseguir con el impuesto. Cuántos mas tipos reducidos haya y número de productos estén menos gravados, mayor será el tipo normal. En mi opinión, la función redistributiva de renta no se debe realizar a través del IVA sino con los impuestos directos y las políticas de gasto público.

Los ingresos por cuotas sociales en España son inferiores a la media de la ZE (-2,6 pp PIB) y la diferencia está localizada íntegramente en la cuota que paga el trabajador. Dado que como he mencionado, en España la asistencia sanitaria se paga con impuestos, no creo que las cuotas deban modificarse en este momento y menos realizar un intercambio de bajada de cuotas por subida en el IVA.

Queda pendiente de resolución todo el apartado de los muy nombrados y poco desarrollados "impuestos verdes" y las propuestas de tributos que giran sobre las transacciones financieras y los depósitos bancarios. Todos ellos pueden colaborar a mejorar el sistema tributario español si se acierta en en su diseño pero me temo que su protagonismo sobre la recaudación será pequeño por lo menos a corto plazo.
El cambio capital dentro del sistema impositivo español se debe centrar en reducir el gran incumplimiento de las obligaciones tributarias instalado en la sociedad española. Siempre se señala a los ricos y seguramente defraudan, pero cada uno lo hace dependiendo de sus posibilidades. La célebre frase ¿con IVA o sin IVA? debe dejar de ser reflejo del consentimiento social del fraude. Es imprescindible conseguir un cambio cultural con una suma de educación, castigo, cambio normativo y más medios humanos al ser éstos claramente inferiores a la media de la media ZE (Onrubia 2012, ppt pag 22). Las conductas fraudulentas están acompañadas de una elevada elusión utilizada por quienes tienen más poder y dinero aprovechándose del excesivo garantismo de la legislación española. La respuesta a las siguientes preguntas puede ayudar a hacer una idea de donde está el problema ¿qué tipo de personas y entidades pleitean con la Agencia Tributaria? ¿Cuántas personas están en la cárcel por delito fiscal? ¿Cuál es la duración de los pleitos tributarios? ¿Cuántos se resuelven a favor del contribuyente por defectos de forma después de un larguísimo plazo de tramitación? ¿Qué mismo le da a los contribuyentes que cumplen sistemáticamente con sus obligaciones fiscales que el plazo de prescripción sea 4 años o 10?. 

La lucha contra el fraude fiscal debe dejar de ser el mantra recitado por todos por olvidado sistemáticamente por los partidos en el poder, para llenarse de propuestas creíbles y de esta forma ayudar a retornar a valores demasiado olvidados como responsabilidad, respeto, honestidad y esfuerzo, que tanto nos hacen falta. Los intereses electorales pesan en las decisiones de todos los partidos cuando están en el gobierno y en la oposición pero, por nuestro bien, no deberían ser el objetivo principal de la próxima reforma tributaria porque nos jugamos mucho.

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