Un resumen de esta entrada se puede leer en la tribuna publicada por el diario El Publico el 18 de marzo de 2014
El sistema tributario es uno de los temas más complejos y controvertidos dentro de la política económica, no sólo porque la primera respuesta de los ciudadanos al pago de impuestos es de molestia cuando no de rechazo sino porque los tributos son la herramienta obligada para sostener la presencia del sector público en las relaciones económicas de un país. Un grado de participación del Estado que no siempre cuenta con el consenso de todos como demuestra la diferencia entre los defensores de las teorías libertarias al abominar de su presencia y aquellos que consideran su actividad casi como una panacea para solucionar cualquier problema al abrigo de un planteamiento igualitarista que tiene en cuenta las necesidades de las personas pero no su esfuerzo.
Los tributos como suma de impuestos, tasas y precios públicos tienen como misión principal garantizar el nivel de gasto público elegido y, de esa forma evitar incurrir en déficits continuados en las cuentas públicas que aumentan la deuda hasta límites poco razonables y los correspondientes intereses a pagar cada año (principio de suficiencia). Son la garantía de cualquier nivel de gasto, mayor o menor en su dimensión que, en última instancia es elegido por la sociedad a partir de las preferencias reveladas en las urnas. Esta aseveración contiene, por tanto, una idea más potente, la elección del gasto va acompañada del pago de los impuestos, una reflexión de Perogrullo que no siempre es entendida por todos, entre otras cuestiones por la falta de pedagogía aplicada en España por la mayor parte de las organizaciones políticas en las últimas décadas y, en especial durante la reciente y añorada etapa expansiva.
La necesaria suficiencia en los ingresos da paso a cómo se deben repartir los esfuerzos en la recaudación de los impuestos, un espacio donde cabe bastante dosis de demagogia. Quién no ha escuchado la típica apelación a que lo paguen los ricos porque son los que tienen más dinero. Esa propuesta, no está exenta de razón dentro de una perspectiva que considera poco justa la inicial distribución de la renta según el trabajo realizado por las personas, no es suficiente para sostener un modelo de sociedad como el europeo donde la presencia del gasto público supera el 40% del total de la producción. El principio de suficiencia se debe acompañar de un nivel de equidad en la distribución de los esfuerzos que desgraciadamente, tampoco cuenta un gran nivel de consenso, en un país que valora recibir buenos servicios públicos pero siempre que lo paguen el resto de los conciudadanos.
El sistema impositivo, además, debe favorecer o por lo menos permitir, un crecimiento sostenido de la economía con más empleo y de la mayor calidad posible. Una cuestión donde también hay diferencias ya que como he mencionado algunas teorías califican de estorbo la presencia del sector público, mientras algunas experiencias parecen demostrar su bondad en el crecimiento económico cuando es capaz de combinar la distribución más equilibrada de la renta con mayor eficiencia (Dinamarca, Suecia, Alemania, Canadá y otros).
Dentro de este contexto marcado por el conflicto, el Gobierno encomendó hace ocho meses a un grupo de personas la tarea de elaborar un informe sobre tan controvertido asunto. El Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario español (a partir de aquí ICE) trata de forma amplia y detallada la mayor parte de los aspectos del tema solicitado en una presentación clara y muy comprensible. Mi mayor respeto, por tanto, para un trabajo ambicioso al apostar por la desaparición de muchas deducciones poco eficaces, y útil al permitir un debate más ordenado en la sociedad, aunque personalmente difiera en alguna de las perspectivas que utilizan y en una porción de las propuestas que realizan.
No es posible tratar en el presente comentario todos los temas afectados por el ICE pero intentaré concentrar mi atención en algunas de las cuestiones que considero más interesantes y representativas, que en buena parte responden a las cuestiones planteadas en una entrada de este blog del mes anterior.
En el capítulo de suficiencia, el ICE asume como suyo una primera restricción al establecer como objetivo un nivel de ingreso (37-38% del PIB) y de gasto público (39,7%) coincidente con el Programa de Estabilidad presentado por el actual Gobierno ante la Comisión Europea. Es una opción por supuesto pero como he mencionado la participación del sector público debe ser elegida en última instancia por la sociedad a través de sus canales de participación política y siempre debe haber un sistema impositivo adecuado a esa opción. Mi elección siempre ha sido parecernos a nuestros socios de la Zona Euro, pero mejorando nuestros actuales niveles eficiencia, lo que implicaría una mejora en el actual nivel de ingresos públicos (ver gráfico adjunto) aunque soy consciente que esa opción no es compartida por quienes prefieren niveles de gasto inferiores o superiores.
Esta restricción significa mantener más o menos el nivela actual de ingresos aunque el ICE apuesta por hacerlo con una distribución diferente entre tributos. En materia de equidad se decanta por un mayor protagonismo de la imposición sobre el consumo frente a los tributos que giran sobre la capacidad económica de las personas y empresas. Una estructura que de acuerdo a los dictados de la mayor parte de las teorías de la hacienda pública, implica una distribución de la carga en contra de las personas con menor renta. Por lo menos inicialmente porque podría suceder que la incidencia de un modelo tributario como el propuesto pudiera tener una incidencia muy positiva sobre la tasa de ahorro que en caso de convertirse en inversión productiva podría mejorar el empleo y de esta forma beneficiar a una parte de quienes sufrieron la inicial pérdida. Un encadenamiento de decisiones muy deseable pero que no siempre se cumple en la práctica. A falta de comprobar la eficacia en este terreno, el traslado propuesto de productos básicos desde el tipo reducido al normal de IVA (del 10% al 21%) perjudica en mayor medida a las personas con menor renta con el adicional peligro de incurrir en inflación que perjudique el potencial positivo del proceso de devaluación interna y una contracción adicional en el consumo interno. Es muy probable que haya que continuar haciendo esfuerzos a corto plazo para mejorar en el futuro pero no hay que olvidar tampoco la distribución del esfuerzo entre la población y la disponibilidad de unas mínimas garantías sobre el éxito de la operación.
El ICE propone de forma complementaria una bajada en el IRPF que afecta a las rentas más altas y más bajas, pero cuando se analiza con detalle la propuesta aparecen dudas sobre la posibilidad de su llegada a las personas con menores ingresos porque con la actual normativa pagan muy poco o no pagan nada, sobre todo quienes no tienen ninguna renta al estar en desempleo. La rebaja propuesta puede, además, no ser en la práctica tan impactante si se minoran los actuales gastos deducibles por trabajo dependiente que en la práctica son el reconocimiento del mayor grado de cumplimiento de estas rentas o, lo que es lo mismo, de la mayor capacidad de fraude del resto. Dentro de este impuesto merece también comentario la limitación existente para utilizar mayores deducciones con objeto de proteger las cargas familiares, al no llegar tampoco a las personas con menos renta par alas que se propone aumentar el mínimo exento de pago. Como criterio general creo más eficaz utilizar las políticas directas de gasto como herramienta para incentivar cualquier cosa pero con mayor motivo cuando se necesita extender a toda la sociedad el esfuerzo de mejora de la baja natalidad para limitar el intenso proceso de envejecimiento. Concentrar la protección de la familia en las deducciones del IRPF ayuda a quienes tienen más renta pero olvida a quienes tienen menos ingresos profundizando en la falta de esfuerzo colectivos para incidir sobre una decisión individual como es la natalidad.
Por otra parte, frente a la propuesta de un tipo único en el IRPF para las rentas obtenidas de cualquier forma de ahorro (activos mobiliarios e inmobiliarios), es compatible fomentar el ahorro en un contexto de libre circulación del capital aplicando una tarifa progresiva para las rentas de capital (por ejemplo del 18% al 26%) y una mayor retención inicial en los rendimientos obtenidas por las SICAV para mejorar la equidad horizontal. De igual forma, además de la muy acertada propuesta de supresión del sistema de módulos al reconocer por fin que es un nido de fraude aunque haya sido consentido por motivos electorales, se puede fijar un quinto tramo en el impuesto con un tipo de gravamen superior al 50% para las rentas del trabajo y mixtas más altas, donde están se encuentran las retribuciones de Ejecutivos y Miembros de Consejos de Administración, con objeto de reforzar la equidad vertical sin alcanzar una situación confiscatoria para el que como curiosidad no existe tampoco una definición consensuada.
Las propuestas presentadas para mejorar el impuesto de sociedades son las que más comparto al buscar incrementar una base imponible carcomida en la actualidad por infinidad de gastos deducibles favorables a las grandes empresas, tal y como se observa en los tipos efectivos pagados. Conviene advertir, no obstante, que la bajada general del tipo ordinario de gravamen y la desaparición de gastos y deducciones tienen que aplicarse a la vez para no incurrir en una fuerte pérdida de recaudación y de equidad horizontal. También conviene tener en cuenta que el problema no se localiza solo en España sino que se extiende a la Unión Europea por lo que sería necesario trabajar duramente para fijar criterios comunes mucho más homogéneos y evitar, entre otras cuestiones, el escándalo de la baja tributación de las trasnacionales, como Google, Microsoft y Amazón, entre otros ejemplos poco edificantes.
El ICE propone otras muchas cosas como por ejemplo configurar un nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles que agrupe todas las cargas sobre la vivienda en propiedad desde una descripción bastante ajustada a la realidad, la propensión de los españoles por este tipo de ahorro frente a otras alternativas. No obstante, es complicado realizar una valoración a falta de conocer el desarrollo concreto del proyecto. También apuesta por la configuración de una tributación verde frente a la actual opción de una multiplicidad de pequeñas figuras creadas por motivos estrictamente recaudatorios. La propuesta es interesante aunque no tenga empacho en mostrar mi escepticismo en este terreno, a la vista de las experiencias en otros países donde se vende como imposición verde lo que más bien es simplemente una imposición sobre el consumo de los productos energéticos, con más repercusión sobre la redistribución regresiva de la renta que sobre la desable defensa del medio ambiente.
La opinión del grupo de expertos apoya aplicar en el futuro próximo, es decir cuando se tengan márgenes suficientes en la recaudación, una bajada de cuotas sociales a cambio de un incremento en el IVA (devaluación fiscal) dentro de un análisis global de las cotizaciones sociales que no comparto. No considero las cuotas sociales un impuesto sobre la nómina sino una parte del salario de los trabajadores que percibirán a través de las prestaciones contributivas (salario diferido). Por eso considero parcial el uso del concepto “brecha fiscal” que compara el coste laboral del empresario con el salario neto percibido por el trabajador sin tener en cuenta las prestaciones sociales que completan sus ingresos en su ciclo vital. Ingresos obtenidos gracias al pago previo de las cuotas sociales, tal y como se refleja al ser consideradas todas, la del trabajador y la del empleador como remuneración de los asalariados en la distribución factorial de la renta en Contabilidad Nacional.
En cuanto al resultado de la devaluación fiscal el propio texto del ICE reconoce que para que sea eficaz es preciso evitar que se traslade a los salarios el presumible aumento de precios provocado por la elevación del IVA o a beneficios la rebaja de cuotas, porque de otra manera se dificultaría la creación de empleo mediante la mejora de la competitividad conseguida con la rebaja de los costes laborales. De no cumplirse la cadena de acontecimientos óptimos, habría muchas posibilidades de asistir a una disminución de los salarios reales sin conseguir una mejora en el empleo, mientras se incurre en una pérdida de recaudación de la Seguridad Social que pondría en riesgo el proceso de consolidación fiscal y su imprescindible aportación al pago de las prestaciones contributivas, en especial, las pensiones.
Como creo que sigue siendo necesario profundizar en la mejora de la competitividad de los productos españoles frente a terceros manteniendo el superávit de balanza de pagos tan duramente conseguido, prefiero utilizar la vía de la devaluación interna al abrir la posibilidad de compartir los esfuerzos de moderación de rentas entre trabajadores y empresa en la negociación colectiva con objeto de reducir la indecente tasa de desempleo. De igual forma pienso que la llegada de la generación del baby boom a la edad de jubilación obliga a realizar (de forma coyuntural) aportaciones adicionales al sistema contributivo de pensiones para mantener unas prestaciones suficientes; un motivo más para afrontar una reforma tributaria sólida con más suficiencia.
El sistema impositivo español tiene bastantes deficiencias pero hay un síntoma muy grave reflejado en la menor recaudación alcanzada con tipos de gravamen en muchos impuestos iguales o incluso superiores a los países de la Zona Euro. Es cierto que las decisiones adoptadas en las dos últimas décadas han colaborado al tratar como ordinarios los ingresos de la burbuja inmobiliaria pero también parece que el fraude fiscal ayuda bastante. Precisamente, la parte más débil del Informe es el trato concedido a este fraude fiscal al casi limitarse a proponer la bajada de los tipos de gravamen de los impuestos como forma más eficaz de lucha. Es cierto que tipos muy elevados incentivan el fraude al ampliar la recompensa de quien lo realiza pero también lo es que llevar al extremo su razonamiento llevaría a la desaparición de los impuestos porque de otra manera siempre hay un incentivo a defraudar. La lucha eficaz contra el fraude no sólo mejoraría la suficiencia sino que posibilitaría cambios en los tipos de gravamen (a la baja) para mejorar la equidad. Por desgracia, el fraude fiscal en España no es minoritario como dice el Informe sino que está muy extendido y se ejercita de acuerdo a las posibilidades disponibles por cada uno. Es preciso mejorar la cultura fiscal al trasladar a la población la estrecha relación entre los impuestos que paga y los servicios que recibe incluyendo, por supuesto, una sustancial mejora de la eficiencia en el uso y gestión del gasto público. Pero también hay que aumentar el riesgo de quien defrauda para lo cual tiene que haber una normativa con las medidas de penalización adecuadas y medios materiales y humanos para aplicarla.
Una última observación, es interesante proteger la unidad de mercado con tributos adecuados y coherentes en toda España pero no hay que olvidar que el sistema tributario debe ser compatible con un modelo de estado muy descentralizado con la suficiente autonomía fiscal en los diferentes niveles de gobierno. Tengo dudas que la propuesta presentada ayude a configurar de forma equilibrada los obligados sistemas de financiación del marco autonómico y local.
Muchos temas y muchas dudas rodean el sistema tributario español. El ICE incorpora una propuesta determinada sobre temas espinosos que la sociedad debe resolver con un debate profundo y sosegado, porque en última instancia afecta al modelo social y económico en el que quiere vivir.
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