martes, 19 de agosto de 2014

Cosas alrededor de la última liquidación del Sistema de Financiación de las CCAA

El Ministerio de Hacienda ha publicado recientemente la información correspondiente a la liquidación del ejercicio 2012 del Sistema de Financiación Autonómica de Régimen Común (SFA), donde están incluidas todas las comunidades autónomas con excepción de País Vasco y Navarra que funcionan bajo el régimen foral.

Los recursos totales contenido en el SFA dirigidos a las comunidades autónomas para el desempeño de sus funciones ascendieron a 100.339 millones de euros, un -4,3% respecto al año anterior debido a la mala evolución de la recaudación impositiva en ese ejercicio (1). Esta cifra así mencionada, a tanto alzado, no dice mucho a la mayoría de la población y, por tanto, puede ser objeto de todo tipo de interpretaciones. Como aproximación, esta cantidad equivalía a un poco menos del 10% del PIB español de ese año y absorbía el 26,4% del gasto público total. La valoración sobre la dimensión de la cantidad de recursos del SFA se facilita al conocer que sus recursos aumentan hasta el 34% del gasto público total en 2012 deducidos los de la Seguridad Social y su dimensión fue 1,21 veces la dispuesta para gastos por la Administración General del Estado.

Dado que tratamos un tema tan sensible como es cualquier cosa relacionada con el Estado de las Autonomías, conviene recordar que los recursos incluidos en el SFA corresponden a la valoración consensuada del coste de dispensar un nivel estándar de las políticas transferidas. Estos ingresos no agotan los dispuestos por las comunidades autónomas que disponen de otros conseguidos mediante los tributos propios implantados, las transferencias recibidas desde la Unión Europea, por ejemplo, todas las incluidas en la Política Agrícola Comunitaria (PAC) y, además pueden aprobar cambios normativos (al alza o a la baja) en los tributos compartidos con la Administración General del Estado: IRPF, IVA e Impuestos Especiales (en los dos últimos por decisión común en el Consejo de Política Fiscal y Financiera). De hecho, la liquidación neta de los presupuestos de todas las comunidades autónomas ascendió a 149.078 millones de euros en 2012 (32,8% del gasto público total).El SFA tampoco es igual que el saldo de las balanzas fiscales aunque a menudo se confundan, en muchas ocasiones de forma muy interesada (explicación más detallada aquí).


Todas estas explicaciones, como es obvio no cierran el eterno debate sobre la suficiencia de los recursos dispuestos por las comunidades autónomas pero permite hacerse una idea de la distribución del total del gasto público por niveles de gobierno.   

Un análisis más detallado de los recursos incluidos en el SFA en el ejercicio 2012 permite comprobar que la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas de Régimen Común como suma de sus recursos tradicionales (ITPyAJD, Sucesiones, juego, IEsDMT, IsVMH y tasas afectas a servicios transferidos) y los impuestos compartidos (IRPF, IVA e Impuestos Especiales) fue la fuente del 83,7% de los recursos totales (83.979 sobre 100.339 millones de euros). Como es lógico en cualquier lugar donde existe un sistema tributario, las comunidades autónomas con una mayor capacidad fiscal son las más ricas o, más exactamente las que tienen ubicadas en su territorio a más personas y sociedades con mayor capacidad económica que sirven de base imponible de los tributos. La Comunidad de Madrid encabeza la relación (133,6 sobre índice 100 de media), seguida de Baleares (121,2) y Cataluña (120,3). Cierran la relación Canarias (41,7), Extremadura (76,3) y Andalucía (79,6), si bien la medición de Canarias está distorsionada al no incorporar dentro de sus ingresos los conseguidos mediante impuestos alternativos al IVA y Especiales sobre hidrocarburos y tabacos (IGIC).


Los recursos del SFA adicionales a la capacidad fiscal de las comunidades autónomas (16.360 millones de euros) tuvieron su origen en la aportación de la Administración General del Estado a cuatro instrumentos que operan como transferencia de nivelación territorial:
  • Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (6.764 millones), es decir, la cantidad dirigida a complementar las obligaciones de gasto en sanidad, educación y servicios sociales (una transferencia vertical del Estado añadida a la aportación del 75% de la capacidad fiscal de las comunidades autónomas donde realizan transferencias horizontales Baleares: 207 millones, Cataluña: 959 millones y Madrid: 2.839 millones).
  • Fondo de Suficiencia Global (5.669 millones de euros).
  • Fondo de Cooperación (1.719 millones de euros dirigidos a todas las comunidades con excepción de Baleares, Cataluña y Madrid).
  • Fondo de Competitividad (2.208 millones de euros dirigidos a Andalucía, Baleares, Cataluña, Madrid, Murcia y Valencia). 

El cumplimiento de un objetivo de equidad en la distribución territorial de los recursos asignados al SFA tampoco dispone de un consenso generalizado, entre otras cuestiones porque no existe un criterio incluido en norma alguna, aunque es una cuestión poco conocida por la ciudadanía.

Una fórmula para medir la equidad es comparar los recursos por habitante disponible por cada comunidad para hacer frente a las mismas obligaciones de pago (competencias o políticas homogéneas) después de realizar una corrección teniendo en cuenta los factores específicos con influencia en la prestación de estos servicios en cada lugar. El propio SFA incluye una serie de variables aprobadas por unanimidad, que en la práctica es una corrección de la población total a partir de la superficie, densidad, insularidad, niños en edad escolar y envejecimiento. La aplicación de este procedimiento como medida de equidad en 2012 da como resultado 2.156,98 euros por habitante ajustado, con una amplia dispersión de cifras en las distintas comunidades (desviación estándar 9,26). Los puntos máximos, es decir los territorios que perciben más cantidad, se localizan en Cantabria (124,4 sobre índice 100 para la media), La Rioja (116,1), Extremadura (111,4) y Aragón (110,1). Los mínimos se sitúan en Canarias (86,3), Comunidad Valenciana (95,1), Murcia (95,3) y Andalucía (96,5). La Comunidad de Madrid y Cataluña rozan el índice 100 (99,4 y 99,3) después de haberlo superado en los dos ejercicios anteriores (100,94 y 100,24 en 2011).


Algunas salvedades antes de realizar una interpretación de estas cifras. Los resultados de Cantabria y La Rioja distorsionan la presentación debido al reducido tamaño del territorio, de manera que los gastos fijos necesarios para sustentar el actual modelo pesan más sobre el total que en el resto de las Comunidades. El caso de Canarias es distinto porque para realizar una comparación es necesario incluir todos los ingresos alternativos de los que dispone.

Las Comunidades de Valencia, Murcia y Andalucía son las que más motivos de queja tienen a la vista de los recursos asignados en 2012 al quedar bastante alejadas de la media. La igualación a la media de euros por habitante ajustado le habría facilitado a la Comunidad de Valencia 529,8 millones de euros adicionales en 2012; 145,9 millones adicionales a Murcia y 619 millones adicionales a Andalucía. Una cantidad aproximada al 0,5 por ciento de su PIB en los tres casos.

Todas las Comunidades ha perdido financiación anual medida en valor absoluto en el periodo 2007-2013 (de 2.347 euros por habitante ajustado de media en 2007 a 2.157 en 2012) debido a la fuerte incidencia negativa de la crisis sobre los ingresos públicos y a pesar del incremento de la aportación realizada por la AGE al sistema. No obstante, la evolución de la posición comparada desde 2007, es decir, antes de la última reforma del SFA, ha sido especialmente negativa para Andalucía no solo porque ha perdido 8 puntos sino porque ha pasado de gozar de una posición por encima de la media en 2007 (104,5 sobre 100) a una por debajo en 2012 (96,5 sobre 100).



De todos modos, la principal distorsión del sistema de financiación de las comunidades autónomas está fuera del Régimen Común. El índice de País Vasco en 2011 (todavía no hay datos de 2012 pero seguro que no cambiarán demasiado) casi duplicaba la media de las Comunidades de Régimen Común (199,1)  y el de Navarra lo superaba en más de un 60 por ciento (163,7), es decir, estas dos comunidades disponían de mucho más dinero que el resto para facilitar a su población casi idéntica relación de políticas. No hay sistema que aguante una discriminación de este tamaño porque las comparaciones que siempre son odiosas, en este caso lo son por méritos propios.
    
Como he mencionado anteriormente, el SFA tiene la obligación de dotar los recursos necesarios para facilitar la provisión de los servicios transferidos a las comunidades autónomas. De asumir un criterio de equidad categórica todos los territorios deberían recibir recursos iguales a la media (índice 100). Un territorio más pobre no debe recibir más recursos ni uno más rico menos porque las políticas para potenciar el desarrollo se pueden articular a través de otros mecanismos y niveles de gobierno. Otra cuestión bien distinta es manejar un criterio de equidad diferente a la categórica, como por ejemplo reclamar más recursos por el hecho de tener más capacidad económica que en la práctica significa retener más recursos para aportar menos a la nivelación del resto que le permita alcanzar el nivel estándar en el gasto que no podría alcanzar con sus propios recursos. Una decisión legítima, por supuesto pero que afecta directamente sobre el grado de equidad territorial o, como algunos la prefieren denominar la solidaridad entre los territorios que componen España.    


Notas
(1) El ITE nacional que marca la evolución de los ingresos propios de la AGE y se utiliza para calcular la evolución de varios componentes de nivelación del sistema fue en 2012 el -4,1% .

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