Potencial papel de los ingresos públicos en el saneamiento de las cuentas públicas españolas (publicado en agenda pública-elperiodico)

La sociedad española ha mantenido históricamente un compromiso muy laxo con la estabilidad financiera de sus cuentas públicas. Como se puede observar en el gráfico 1 tan sólo alcanzó seis veces una posición de superávit en la larga serie que va desde 1970 a 2017 y además, el último de los alcanzados en los años 2006 y 2007 estuvo mediatizado por la gran burbuja inmobiliaria-financiera que dominó la economía española en el largo periodo comprendido entre 1996 y 2008. 

Después de alcanzar su posición más desequilibrada en 2009 con un déficit del 11% del PIB, las cuentas de las administraciones públicas españolas iniciaron un costoso proceso de consolidación que han permitido cerrar el ejercicio 2017 con un déficit del 3,1% del PIB. El esfuerzo de reducción del saldo negativo ha sido muy importante, 8,1 puntos de PIB, pero a pesar de ello, el resultado alcanzado mantiene a España como el país con mayor déficit dentro de la Zona Euro y su saldo negativo es todavía superior en una décima sobre el nivel fijado como límite para aplicar el procedimiento de déficit excesivo (3% del PIB). 

Gráfico 1

El saldo obtenido en 2017 se ha conseguido con un gasto público del 41% del PIB y unos ingresos del 37,9% del PIB. La evolución de ambos componentes desde el punto de máximo déficit en 2009 refleja una disminución del gasto público en 4,8 puntos del PIB y una elevación de los ingresos por valor de 3,1 puntos del PIB (gráfico 2) concentrada mayoritariamente en el Impuesto Sobre Valor Añadido (+2,5 puntos del PIB).Después del recorrido realizado durante la crisis, el ratio de gasto es muy similar al que existía en 2008 (41% vs 41,1%) y es 1,2 puntos superior para los ingresos (37,9% vs 36,7%).

Gráfico 2

El reciente estudio elaborado por la AIReF a propuesta del Gobierno, considera que el déficit de las Administraciones Públicas españolas sin introducir cambios en las políticas de ingresos y gastos (no policy change) será el 2,7% y 2,2% del PIB en 2018 y 2019. Si se considera que la recuperación cíclica de la economía española puede finalizar en el actual ejercicio presupuestario o a mediados del próximo (la Comisión Europea la ha anticipado a 2017), el trabajo de la AIReF estaría advirtiendo en un contexto de muy bajos tipos de interés de un déficit público estructural en torno al 2,5% del PIB (déficit primario nulo después de deducir el gasto financiero de la deuda pública). Es decir, la hipótesis de una política monetaria más restrictiva aplicada por el Banco Central Europeo aplicada por una mejora de la actividad económica con incremento de la inflación hasta cerca del 2%, aumentaría en algunos puntos del PIB el déficit estructural de las cuentas públicas españolas y volvería a aparecer un déficit primario estructural.

Un ciclo económico que puede comenzar la fase desaceleración en breve -acelerada por la guerra comercial abierta por el Presidente de Estados Unidos-, y una deuda pública española cercana al 100% del PIB, no permiten calificar como favorable la posición de las cuentas públicas españolas para conseguir en un plazo razonable la necesaria sostenibilidad financiera. Un objetivo de equilibrio presupuestario estructural con un ratio de deuda pública en torno al 60 por ciento que no se debe considerar una imposición de la Unión Europea sino un objetivo propio que permita utilizar la política fiscal como instrumento de estabilización cíclica en la hipótesis no deseada pero posible, de afrontar una menor actividad de la economía española o una crisis.

Como es sabido la reducción de un déficit se puede conseguir mediante un aumento de los ingresos o una reducción del gasto. La opción elegida dependerá del punto de partida pero sobre todo, de la función asignada por la sociedad al sector público como instrumento para conseguir un determinado modelo de relaciones sociales y económicas, Un modelo que a su vez viene determinado por el grado de aversión a la desigualdad de la sociedad (equidad) y su valoración (confianza) en la eficiencia del sector público en el ejercicio de sus tareas.  

Con objeto de adoptar las medidas correctoras oportunas para transitar hacia la sostenibilidad financiera de las cuentas públicas, puede ser útil conocer la posición comparada de España con los países con los que compartimos moneda.

El peso del sector público español sobre el PIB en 2016, último ejercicio para el que existen datos de Eurostat, era inferior a la media de los países que componen la moneda única, tanto en el capítulo de gasto como en el de ingresos (5,4 y 7,2 puntos del PIB respectivamente). Como se puede observar en los gráficos 3 y 4, con algunas oscilaciones ha mantenido esta posición en las últimas décadas y tan sólo se ha aproximado el gasto en 2012 (-1,7 puntos de PIB) y los ingresos en 2007 (-2,9 puntos del PIB).
  
Todo el mundo está en su derecho a considerar excesiva la presencia del sector público en España de acuerdo al uso de unos u otros principios de funcionamiento de la economía, pero las cifras demuestran que el peso del sector público en España es inferior a lo que sucede en el entorno comunitario. Otra cuestión diferente es su grado de equidad en la redistribución de la renta y su eficiencia para mejorar el potencial de generación de renta que debería estar testada con los consiguientes ejercicios objetivos de valoración que vayan más allá de la simple afirmación de una no demostrada rentabilidad social. 

Gráfico 3

Gráfico 4

Tabla 1

Un análisis más detallado de la estructura del diferencial de ingresos entre España y la Zona Euro (tabla 1) refleja que la mayor brecha se localiza en las cotizaciones sociales (-2,7 puntos del PIB). La distribución entre los dos tipos de cuotas es desigual. La recaudación de las cotizaciones sociales pagadas directamente por los trabajadores es 3 puntos del PIB inferior a la media de los países de la Zona Euro, mientras que la cuota pagada por los empleadores es el único gran componente de los ingresos públicos en el que España ingresa más (0,3 puntos del PIB). Conocida esta posición de la cuota del empeleador seía poco coherente aplicar subidas adicionales como la que resultaría del destope de la base máxima de cotización, al incurrir en una elevación de costes laborales que perjudicaría el empleo. 

La diferencia en el capítulo de impuestos directos era en 2016 de -2,5 puntos del PIB y dentro de él, la mayor parte se localiza en los impuestos sobre la renta personal (1,9 puntos del PIB). A pesar de las noticias que circulan por los medios de comunicación y redes sociales, la distancia en el impuesto sobre corporaciones mercantiles, es decir, fundamentalmente el Impuesto de Sociedades era bastante más reducida, de tan sólo 0,3 puntos del PIB. 

A la hora de valorar la situación del impuesto en España conviene recordar que el ratio alcanzado en 2007 (4,8% del PIB) estaba muy por encima de la media europea (3,1% del PIB) y estaba apoyado en la gran burbuja que inundó toda la actividad de la economía española, por lo que no se debería esperar ni desear, retornar a esa posición que tanto daño ha hecho a la sociedad española. Por otra parte, el actual porcentaje medio de aportación del Impuesto sobre Sociedades en la Zona Euro no implica que las corporaciones realicen una aportación adecuada dentro del sistema tributario, por lo menos a la vista del retroceso respecto al nivel alcanzado en la anterior etapa expansiva (2,6% vs 3,2% del PIB). 

Gráfico 5

La diferencia en aportación de la imposición indirecta en 2016 fue de -1,6 puntos del PIB. dentro de ella, la posición del IVA era de tan sólo 0,4 puntos del PIB, de manera que el diferencial hay que buscarlo en el resto de los impuestos sobre el consumo, sobre todo, en aquellos que se denominan ambientales.  

La distribución del diferencial por tipos de impuestos y cotizaciones respecto a la media europea desmantela algunas de las opiniones recogidas en medios de comunicación y redes sociales. Me concedo la licencia de elegir dos:

• No es cierta la manida idea de pensar que los ricos van a solucionar el problema. Una hipotética convergencia con la media de ingresos europea respetando su distribución por componentes, obligaría a realizar aportaciones a todos los segmentos de la sociedad española, aunque se pudiera modular teniendo en cuenta la capacidad económica de las personas.
• Para solucionar el cuarenta por ciento de la brecha sería necesario elevar la cuotas sociales a los trabajadores en 3 puntos del PIB, o lo que lo mismo habría que reducir su renta disponible en torno a 10 puntos. Como contrapartida, con reducir la mitad del diferencial se solucionaría el actual desequilibrio financiero de la Seguridad Social (1,6% del PIB).

El punto de partida nos muestra que la hipótesis del necesario cierre del actual déficit de las cuentas públicas españolas en un periodo corto de tiempo utilizándo solo los ingresos, ocuparía algo menos de la mitad del actual diferencial con la Zona Euro. Esta opción mantendría todavía 4,1 puntos del PIB de diferencia con la media de ingresos públicos de los países de la Zona Euro. 

Una cuestión bastante diferente en el caso de querer hacerlo, es el método y el calendario utilizado para conseguir una convergencia parcial o total con los países de la Zona Euro en el capítulo de ingresos públicos desde un punto de partida tan alejado. Algunos consideran que la mejor forma de ganar en recaudación es crear nuevos tributos y elevar los tipos teóricos de los existentes; otros que la mejor forma de incrementar la recaudación es bajarlos para incentivar la ampliación de las bases imponibles. También es habitual apelar a la reducción del fraude. 

Todos los impuestos tienen repercusiones sobre la distribución de la renta pero también sobre la eficiencia en la asignación de recursos y, por tanto, en su incidencia en la capacidad de crecimiento de una economía. El actual debate alrededor de la propuesta de aplicar un impuesto a la banca puede ser un ejemplo de las complejas incidencias que giran alrededor de cambios en la imposición. Algunos consideran que debe ser la necesaria aportación de la banca como contrapartida al riesgo que genera y de los rescates asociados a ese riesgo. Otros como es el caso de Manuel Hidalgo y Jose Moíses Martín, recuerdan que su aplicación puede incorporar un sesgo distributivo diferente: "la evidencia combinada sugiere que un impuesto a la banca tiene muchas probabilidades de ser trasladado a los clientes. Los efectos distributivos de la medida dependerán en gran medida de las opciones que tomen las entidades para efectuar ese traslado: con los bajos tipos de interés existentes en la actualidad, parece poco probable que el coste se absorba a través de mayores costes de financiación, dado el escaso margen existente; por lo que es probable que la absorción se produzca a través de mayores ingresos operativos (las comisiones de gestión), o bien mediante la continuidad en el ajuste de costes de estructura en un sector que sigue su proceso de digitalización, presionado por las fintech y donde la banca de proximidad está perdiendo peso como modelo de negocio." (link artículo de Manuel Hidalgo y Jose Moises Martín en Agenda pública).

Por último, subidas rápidas y amplias en la tributación acentúan sus efectos a corto plazo sobre la actividad económica. Conocido el interminable conflicto entre defensores y detractores de la intervención del sector público en la economía, sería conveniente que cualquier decisión en este terreno se presente debidamente fundamentada con un detalle no solo sus ventajas e inconvenientes sino también de la magnitud de sus efectos en el mayor número de ámbitos de la vida social y económica del país. 

Adicionalmente, las subidas de impuestos deberían estar acompañadas de una mejora sensible en la eficiencia de las políticas de gasto público porque la experiencia demuestra que la capacidad de asimilación de la población de una mayor presión fiscal es más favorable cuando van acompañados ambos procesos.