El sistema fiscal es el reflejo de la actividad del sector público en una economía a través de recursos financieros, es decir, la suma de los gastos en las políticas aprobadas por los parlamentos y la suma de ingresos obtenidos a través del sistema tributario y otras fuentes de financiación. La diferencia entre ingresos y gastos da como resultado un déficit o superávit fiscal.
No es difícil colegir que casi todos los sistemas tributarios posibles generan más ingresos en aquellos territorios con más renta aunque la población haga el mismo esfuerzo fiscal, es decir, paguen impuestos con normas iguales. La diferencia de saldo fiscal entre territorios aumenta con el nivel de progresividad del sistema tributario, es decir, a medida que se exija más a las personas o sociedades mercantiles residentes según su capacidad económica.
De no existir contrapesos, con normas tributarias iguales, los territorios más ricos dispondrán de más recursos para desarrollar sus políticas de gasto, mientras que los menos ricos dispondrán de menos euros por habitante para atender obligaciones similares. Las transferencias de nivelación entre territorios atenúan o hacen desaparecer las diferencias. A través de ellas, los territorios más ricos ceden una parte de sus ingresos para que las zonas menos ricas puedan satisfacer necesidades similares de sus habitantes.
La inexistencia de transferencias de nivelación territorial compondría balanzas fiscales equilibradas en todos los territorios (cada uno dispondría de todos los recursos para afrontar sus gastos y, por tanto, el saldo con el resto sería cercano a cero), pero a cambio, las personas que viven en las comunidades autónomas con menor renta no podrían acceder a similares servicios públicos aunque su población haya realizado idéntico esfuerzo fiscal. La función de redistribución de renta se limitaría a la propia región y, el componente de equidad fiscal en el país se resentiría gravemente o, lo que es lo mismo, el grado de solidaridad territorial tendería a cero.
El saldo de la balanza fiscal de las regiones o estados de un país depende, por tanto, del grado de equidad territorial elegido. Salvo que se cumpla con la rareza de disponer de idéntica distribución de renta en todos los territorios, apostar por un mayor nivel de equidad genera obligatoriamente balanzas fiscales con saldo desequilibrado porque los territorios más ricos, aportan en volumen absoluto, más de lo que reciben y viceversa. El saldo fiscal negativo constata la relación entre el propio nivel de riqueza y el de equidad en el conjunto del país.
La distribución territorial de la renta es muy desigual en España, tal y como refleja la distancia entre los extremos o las variables estadísticas convencionales de PIB por habitante de las comunidades autónomas (59 puntos sobre un índice 100 y desviación típica 19,3). De acuerdo a este dato, un ciudadano del País Vasco recibe, en media, un 34% de renta más que la media en España, y un 59% más que un residente en Extremadura. Esta distribución da como resultado lógico mayores ingresos tributarios en las comunidades autónomas más ricas (País Vasco, Madrid, Navarra, Cataluña, Aragón, La Rioja y Baleares superan la media nacional) y saldos negativos en sus balanzas fiscales, consecuencia de aplicar un sistema tributario y políticas sociales bastante amplias, aunque todavía algo distantes de la media de los países de la Zona Euro.
El modelo de estado recogido en la Constitución española apuesta por una descentralización del ejercicio de gobierno en varios niveles: Común (Administración General del Estado y Seguridad Social)1, Autonómico y Local. Las tres décadas y media transcurridas desde su aprobación ha permitido cumplir con un amplio y profundo traspaso de transferencias desde el gobierno central a las comunidades autónomas porque el segmento local no se ha modificado en exceso. A la vez, se ha fijado un sistema de financiación de estas competencias transferidas donde se establece el valor reconocido de las necesidades de gasto y se incluye las fuentes para su financiación.
En realidad se diseñaron dos sistemas. El foral para País Vasco y Navarra y el Común para el resto de los territorios, aunque las características de su aplicación en Canarias permite hablar de tres. El resultado en términos de suficiencia, es decir, en la capacidad de los recursos asignados para cumplir con las obligaciones de gasto, es muy subjetivo porque, como es sabido, nunca habrá recursos suficientes para garantizar la salud de toda la población ante las múltiples adversidades personales. En todo caso, la lógica indica la posibilidad de establecer criterios de distribución de los ingresos totales en los distintos niveles de gobierno, de acuerdo al valor de sus competencias. Obviamente, sistemas tributarios débiles reducen la cantidad inicial de recursos a distribuir.
Este hecho, no obstante, debe estar acompañado de una distribución de los recursos entre comunidades que determina el grado de equidad territorial. En este aspecto, los resultados del actual sistema no son los mejores posibles. La falta de participación del País Vasco y Navarra en la mayor parte de las transferencias de nivelación territorial permite que en la última década hayan dispuesto de aproximadamente el doble de recursos por habitante ajustado(2) que la media de las Comunidades de régimen común (3).
Las diferencias en Sistema de Régimen Común no son tan abultadas pero también difieren de la equidad categórica. La liquidación de 2010 muestra una amplia distancia entre extremos (28,7 puntos entre Cantabria y Murcia) y una disparidad interna mejorable, aunque se haya avanzado con la fórmula aplicada desde 2009. Cataluña supera en casi 4 puntos la media (103,6 sobre 100) y Madrid en menos de 1 (100,7), mientras que Andalucía se queda 5 puntos por debajo.
Los resultados del Sistema no obedecen a criterios de necesidad porque la población del País Vasco, Navarra, Cantabria, La Rioja o Extremadura no tiene más enfermedades que la del resto de España. Tampoco necesitan de más recursos comparados para desempeñar la función educativa determinada. La necesidad de prestaciones fundamentales del Estado del Bienestar no está determinada por la capacidad económica de las personas sino por el nivel estándar elegido por la sociedad. Eso no quiere decir que el nivel deba ser uniforme en todos los territorios, porque un sistema descentralizado debe reconocer el mayor o menor esfuerzo tributario requerido a su población, sin confundir el nivel de esfuerzo con las aportaciones en valor absoluto, para ajustar el gasto realizado a la recaudación obtenida (autonomía fiscal).
El actual sistema de financiación autonómico cojea en equidad, en especial a la vista del resultado en País Vasco y Navarra. Por tanto, sería lógico abordar una seria reforma, si se considera oportuno afrontar esa deficiencia. Es legítimo, no obstante, apostar también por un sistema donde haya diferencias en la financiación por habitante pero, de hacerlo, deben quedar claras las condiciones entre todos los territorios, incluidas las causas que provocan la desviación en la equidad en el trato de las personas. En esta opción, que cabe perfectamente dentro de un modelo federal aunque también de tipo descentralizado, la hipotética disminución o desaparición de alguno de los actuales saldos negativos de la balanza fiscal territorial implica una reducción de la solidaridad desde los territorios más ricos a los menos ricos (o más pobres), a partir de reconocer la distinta capacidad económica de las comunidades autónomas.
En cualquier caso, sea cual sea el modelo elegido, debería estar construido a partir de la garantía de suficiencia en todos los niveles de gobierno, con un nivel de equidad determinado que sea consecuencia de la actuación de todos los niveles de gobierno. Además, debería tener carácter permanente, porque la transitoriedad manejada hasta la fecha constituye un serio inconveniente para configurar un sistema fiscal sólido apoyado en la responsabilidad de todos los niveles de gobierno.
Notas:
1.- La denominación Central es poco afortunada porque en la práctica se ocupa de los intereses comunes de todos los ciudadanos, mientras que los gobiernos territoriales, se concentran en las específicas del ámbito de actuación. Por otra parte, cualquier ciudadano español participa en los tres niveles a través de las representaciones soberanas configuradas en las correspondientes elecciones democráticas.
2.- La población ajustada se calcula aplicando las variables de distribución territorial acordadas en el vigente sistema que pretende reflejar el grado de dificultad para desarrollar las mismas políticas en cada territorio (básicamente superficie, insularidad, dispersión de la población, mayores de 65 años y población menor de 16 años).
3.- En 2010, el índice de País Vasco fue 190,6 sobre 100 de las Comunidades de Régimen Común y del 140,8 para Navarra. El índice de Navarra en 2009 fue 220 sobre 100 y la diferencia anual se debe al descenso de sus ingresos tributarios y el aumento del cupo pagado a la Administración General del Estado (de 0 a 505 millones de euro
s).
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