miércoles, 2 de octubre de 2013

Desarmando tópicos sobre los PGE

La presentación anual del proyecto de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) está acompañada de una inmediata respuesta desde innumerables lugares, a pesar de valorar un montón de libros llenos de cifras (alrededor de 70 tomos). Una buena parte de los opinantes y "validadores" oficiales publicitan su opinión incluso antes de disponer de la información detallada y, a pesar de ello, no dudan en realizar rotundas afirmaciones con el sólo adelanto de algunas líneas generales del presupuesto que suele realizar el Gobierno el viernes en el que se aprueba en Consejo de Ministros.

La sola aparición de los PGE genera ríos de tinta y saliva en todos los medios de comunicación en una curiosa distribución de posiciones que se divide entre la interminable relación de críticas airadas localizadas en las posiciones no afines al partido de gobierno y todos los elogios posibles de aquellas personas y organizaciones cercanas al Ejecutivo de turno. Cambia el papel de cada uno en la obra pero en contadas excepciones el comportamiento.

Esta conducta siempre me ha generado curiosidad, no porque deje de creer en la existencia de ideología en cualquier persona sino por la excesiva falta de objetividad en el análisis. De igual forma que me parece representativo, por deficiente, la absoluta indiferencia demostrada por los mismos protagonistas ante la liquidación de los presupuestos; cuando en la práctica esta información es mucho más importante que la incorporada en la presentación del presupuesto (dotaciones iniciales) donde se incluye la declaración de intenciones del Ejecutivo sobre como gastar y recaudar el dinero público bajo su tutela. Puesto a mostrar curiosidades, no es menor la que me genera el trabajo del Tribunal de Cuentas realizado o, por lo menos presentado ante la opinión pública con bastantes años de retraso y con un formato muy diferente al utilizado en el Parlamento que limita mucho la comparación entre ambos.

Hace unos pocos días (1 de octubre) Abel Fernández ha publicado en la página de Sintetia un estupendo post titulado "Dejen por favor de desbarrar respecto a los PGE" en el que denuncia el comportamiento compulsivo que se genera alrededor de la presentación de los PGE, a la vez que enumera algunas causas por las que considera desmesurada y errónea esa conducta. Comparto su punto de vista y hasta podría decir con un punto de envidia que me ha pisado la idea sobre la que tenía previsto escribir. Intentaré, por tanto, no realizar un simple plagio de su magnifico artículo y añadir alguna información útil a los lectores para desarmar algunos tópicos sobre la habitual lectura que se realiza de los PGE.

Entre los tópicos más habituales reseño los siguientes:

* Todas las conclusiones obtenidas del impacto de los PGE sobre temas afectados por varios niveles de gobierno no son ciertas y crean confusión en el lector. Los casos más ejemplares son sanidad y educación en las que el gasto de la Administración General del Estado es el 6,2% y 4,2% del total de dinero público dirigido a esas políticas. Una disminución o un aumento del 20% en el presupuesto de la AGE en esas políticas tiene un impacto agregado muy pequeño y, es de mal gusto venderlo ante la opinión pública como la maldad más grande o el ejercicio de apoyo más sublime. El mismo sesgo existe cuando se habla de vivienda, justicia e industria y energía; competencias todas ellas transferidas a las comunidades autónomas.

El peso de los salarios públicos en los PGE es también muy reducido dentro de las Administraciones Públicas (menos del 20%) con una evolución bastante distinta durante la etapa expansiva a la de los empleados públicos de comunidades autónomas y corporaciones locales. Un fenómeno que merecería ser muy tenido en cuenta cuando se toman las decisiones sobre el empleo y la retribución de este colectivo en este duro momento de crisis.

Tampoco hay que olvidar la posibilidad de equivocarse al alcanzar conclusiones sobre la capacidad de actuación de las administraciones territoriales a la vista de la transferencia incondicional anual que les hace la AGE, porque es sólo una parte de los recursos disponibles por las comunidades autónomas y corporaciones locales y, además, está influida por la liquidación correspondiente a dos ejercicios anteriores en la que se tiene en cuenta la diferencia entre el anticipo realizado en su día y la recaudación efectiva de los impuestos compartidos (50% IRPF; 50% IVA y 58% Impuestos especiales).

* Los PGE recogen los ingresos y gastos de la Administración Central y la Seguridad Social aunque contengan algunas transferencias a las administraciones territoriales, unas de carácter incondicionado (sin destino asignado para respetar la autonomía) y otras condicionado hacia políticas de su competencia (vivienda, fomento de empleo, subvenciones al transporte, sanidad, educación y servicios sociales). Hubo un tiempo que el análisis de los PGE permitía hacerse una idea bastante cierta sobre el efecto de las cuentas públicas en la economía española. El cumplimiento del mandato constitucional de crear el Estado de las Autonomías ha cambiado las cosas.

El gasto de la Administración Central es el 25,72% del consolidado de las Administraciones Públicas y el de la Seguridad Social el 27,8%, es decir, entre ambos explican un poco menos del 60% del gasto público total. No cabe, por tanto, obtener conclusiones sobre el posible impacto en las economías española de los PGE 2014 sin incorporar el resto de los presupuestos territoriales.


La capacidad de actuación de la Administración Central (preferiría llamarla administración común) sobre las materias que tiene competencia es raquítica cuando se comprueba que dispondrá en 2014 del equivalente al 5,3% del PIB (55.530,72 millones de euros), después de deducir los gastos financieros, las transferencias a las Administraciones Territoriales y la Unión Europea, la transferencia al Servicio Público de Empleo Español para pagar las prestaciones económicas por desempleo y la realizada a la Seguridad Social para el pago de prestaciones no contributivas.

Analizadas las cifras, el instrumento más potente de gasto dentro de los PGE 2014 son las políticas incluidas en la Ley General de la Seguridad Social (LGSS): pensiones, incapacidad temporal, maternidad y prestaciones económicas por desempleo. Las pensiones y las prestaciones económicas por desempleo absorben el 56,4% del gasto agregado de la Administración Central y la Seguridad Social; si se le añaden los gastos financieros de la deuda pública en circulación el protagonismo de las tres políticas copa el 69,5% del gasto total.


* Los PGE, al igual que los de las administraciones territoriales, se suelen presentar sin estar acompañados del avance de liquidación del ejercicio anterior, lo que limita cuando no imposibilita alcanzar alguna conclusión sobre su efecto en las relaciones económicas del territorio. La cantidad de gasto es importante pero en términos dinámicos de medición de su influencia en las relaciones económicas es imprescindible conocer la diferencia con el ejercicio precedente.

Detallo algunos ejemplos correspondientes a los PGE 2014. El gasto en prestaciones económicas por desempleo refleja una aumento anual en 2014 cuando se compara con la dotación inicial del ejercicio anterior (11,2% nominal) y, sin embargo, se reduce cuando se compara con la previsión de liquidación que he elaborado a partir de los datos de agosto de este año (-2,5% nominal). Como dice el famoso anuncio, no es lo mismo crecer que disminuir.

El resultado cambia mucho también en el capítulo de gastos financieros necesarios para colocar a los inversores la deuda pública en circulación según la comparación utilizada. La evolución anual en 2014 de las dotaciones iniciales disminuye (-5,2% nominal), mientras que es bastante probable que el gasto en el próximo año aumente respecto a la liquidación del ejercicio en curso (14,6% nominal).

La suma de desviaciones en las partidas conocidas a través de diversas fuentes hacen que la evolución anual de los ingresos y gastos consolidados en 2014 cambie cuando la comparación se realiza entre las dotaciones iniciales (-1,1% y 0,9% nominal) y la realizada entre la dotación inicial de 2014 y la previsión de liquidación de 2013 (2,8% y 2,1% nominal). De ser cierta esta última estaríamos antes un presupuesto ligeramente expansivo en el gasto aunque más exigente en los ingresos (su efecto dependería de la distribución previa entre ahorro y consumo de los afectados).

No acompañar el presupuesto de un avance de liquidación, por lo menos en la clasificación económica, y diferir en el tiempo la liquidación final de los presupuestos son muestra de poca transparencia de los diferentes poderes ejecutivos. Aunque se ha introducido alguna mejora en los dos últimos años gracias a las exigencias de la Unión europea, estamos lejos de alcanzar un punto óptimo.

La presencia de sector público en las relaciones sociales y económicas necesita de mucha transparencia conseguida a través de información veraz presentada en tiempo y forma. La apuesta por un modelo de estado con distintos niveles de gobierno debe contar con una clara distribución de funciones en los diferentes niveles de gobierno y disponer de los presupuestos necesarios para cumplir con ellas; pero a la vez, el país debe tener los instrumentos precisos para evaluar su grado de cumplimiento y comprobar en la práctica el efecto de las políticas aplicadas. De otra manera, no se hará un uso provechoso de los recursos públicos.

* Es habitual escuchar que en una situación de recesión, una política fiscal expansiva es parte de la solución de los problemas, de manera que se debería aumentar el gasto público y reducir los impuestos. La teoría económica avala esa afirmación pero hay casos en los que concurren condiciones que desaconseja este sesgo de la política fiscal o, circunstancias que lo impide. Cuando un país tiene un saldo muy negativo con el exterior (déficit al ser las M > X) se corre el peligro que el impulso de la demanda interna provocado por una política fiscal expansiva se filtre en exceso al exterior, es decir, se produzca una transferencia de renta al extranjero, sin que el esfuerzo realizado tenga el efecto esperado en el crecimiento del país aunque haya generado deuda. Esta era la situación de la economía española en 2009.

De igual forma, una reducción de impuestos puede convertirse en un aumento del consumo y la inversión interna pero también puede ser que el aumento de renta de los agentes económicos se concrete en ahorro dirigido a la reducción de la deuda acumulada. Tampoco es ésta una mala opción, salvo que el país esté inmerso en un obligado proceso de saneamiento de sus cuentas públicas (España debe reducir el déficit desde el 6,5% al 5,8% en 2014 después de conseguir un alivio sobre el calendario original) y no cuente con la confianza suficiente para encontrar compradores de su creciente deuda (rozará el 100% del PIB el año próximo). Por supuesto que cabe la posibilidad de no cumplir con las obligaciones comunitarias pero quien defienda esa opción de salida de la Zona Euro debe explicar con detalle las ventajas y los inconvenientes de tan seria decisión.

Por otra parte, cuando los ingresos públicos son inferiores en casi 10 puntos del PIB a la media de la Zona Euro, como le sucede a los españoles, es imposible sostener un nivel de gasto como el de esos países por lo que es imprescindible aumentarlos si se quiere optar a ese modelo de sociedad.

La teoría económica puede sugerir unas determinadas conductas a nivel macro y ser imposible llevarlas a la práctica por la dimensión de la mochila acumulada en años de excesos y mal gobierno. En estas condiciones, la dimensión del presupuesto viene marcada por la supervivencia al estar condicionados por restricciones insalvables, aunque se puedan encontrar algunos márgenes en cuanto a la distribución de las partidas.

* El gasto corriente es malo y las inversiones son buenas. La experiencia de la última etapa expansiva es bastante representativa del error de esta afirmación. Es mucho mas útil el sueldo para pagar a un buen maestro que construir un aeropuerto innecesario, aunque también se pueden financiar proyectos interesantes de I+D+i.

En todo caso antes de tomar cualquier decisión sobre el destino del gasto se debería pensar cuáles son los objetivos que se pretenden alcanzar alejándose del clientelismo. No se deberían aceptar generalidades del estilo, ésto es bueno, éso es malo. El gasto público debe mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles y la equidad en la distribución de los esfuerzos y de los beneficios entre la población. El gasto público no es bueno ni malo en en sí mismo, depende de cómo y para qué se utilice y de cómo se articulen los impuestos solicitados a los ciudadanos.

En mi opinión España carece de estrategia para superar esta brutal crisis y utiliza en exceso los tópicos. Por eso para terminar esta entrada en el blog se me ocurre una propuesta estrafalaria, que junto a las críticas a los presupuestos fuera obligatorio presentar una propuesta alternativa con detalladas explicaciones de su contenido y sus ventajas, para de esa forma dejar en evidencia a quienes defienden a capa y espada los presupuestos de su afines sin argumentos sólidos.


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