Protagonismo de la Administración Central en el gasto público ¿mucho o poco?

La presentación anual de los Presupuestos Generales del Estado genera en los medios de comunicación un amplio número de opiniones sobre su contenido, con una valoración que en demasiadas ocasiones se divide en un voto favorable por parte de quienes apoyan al Gobierno de turno y un rechazo absoluto de quienes están en la oposición. 

Muchos de los comentarios alcanzan, además,conclusiones no ajustadas al universo de aplicación de los PGE.

La plena aplicación de un modelo de estado muy descentralizado en España, en el que las comunidades autónomas juegan un papel muy significativo, ha reducido con el paso del tiempo el protagonismo de los PGE, hasta el punto de no permitir a partir de su contenido, obtener una conclusión de los posibles efectos de las cuentas públicas sobre la actividad económica y social en nuestro país. La política fiscal española, no se limita a los PGE sino que es imprescindible añadir los presupuestos de las comunidades autónomas y corporaciones locales. Presupuestos no conocidos hasta casi final del ejercicio.

Dado que de manera más o menos permanente se recogen opiniones sobre la suficiencia de los recursos manejados por el Estado respecto a la posición del resto de los gestores públicos, puede ser útil aportar información sobre la distribución de los recursos por niveles de gobierno.

Los PGE 2016 del Estado, sus Organismos Autónomos (Estado + OOAA = Administración Central) y la Seguridad Social, presentados de forma anticipada en esta ocasión, incluyen un volumen de gasto bastante respetable (314.488 millones de euros consolidados después de depurar las transferencias entre los tres organismos) que equivale al 27,5% del PIB. Para sostener el gasto propone unos ingresos inferiores (287.632 millones de euros) de forma que ejecutarse en integridad se generaría un déficit  de más o menos el 2,5% del PIB previsto (-26.856 millones de euros).

Para distribuir las responsabilidades entre quienes gestionan el dinero, la mitad del presupuesto de gasto está asignado a la Seguridad Social (157.600 millones de euros) para el pago de pensiones, desempleo, maternidad, incapacidad temporal y las prestaciones no contributivas. La primera política es la que dispondrá de más recursos (118.941,72 millones de euros).

La Seguridad Social funciona bajo un régimen de caja única, es decir que con los recursos obtenidos en toda España se utilizan para pagar las prestaciones generadas. Conocida la desigual distribución de renta, una segmentación territorial de sus cuentas impediría acometer los actuales pagos u, obligaría a utilizar un complicadísimo sistema de transferencias entre comunidades autónomas que haría todavía más complejo y difícil de aplicar el sistema de financiación autonómica.

La Administración Central es la receptora de la otra mitad de los PGE para desarrollar las políticas que tienen adjudicadas. En la práctica, sin embargo, no es así porque tiene que pagar la aportación española a la Unión Europea (13.758 millones de euros), tiene que suministrar los recursos necesarios para el pago de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social y los complementos por mínimos de las pensiones (13.199 millones de euros) y complementar el presupuesto del Servicio Público Estatal de Empleo para que pueda pagar las prestaciones por desempleo (4.504 millones de euros) porque la actual recaudación de la cuota por desempleo no es suficiente. Sin estas transferencias del Estado con origen en los impuestos generales sería imposible alcanzar la actual cobertura en las prestaciones sociales de carácter económico.

No se acaban ahí las obligaciones de la Administración Central en cuanto a transferencias, también debe complementar los recursos de las comunidades autónomas menos ricas para que puedan asumir sus obligaciones (17.820 millones de euros) y de las corporaciones locales para que también presten adecuadamente sus servicios (16.408,28 millones de euros) ajustándose a los acuerdos de los respectivos sistemas de financiación vigentes. En jerga de federalismo fiscal, son las transferencias de nivelación territorial que permiten que los ciudadanos puedan recibir servicios parecidos con independencia de donde vivan siempre que realicen el mismo esfuerzo fiscal (pago de impuestos con normas tributarias iguales). Aunque la relación de competencias de las administraciones territoriales es amplia, la falta de estas transferencias, por tanto, impediría mantener prestaciones estándar en sanidad, educación y servicios sociales en toda España.

La Administración Central tiene que asumir también los intereses de la deuda en circulación generada por anterior déficits anuales (33.554,52 millones de euros) y pagar las pensiones de los funcionarios jubilados (13.419 millones de euros), una prestación ésta última que no deja de ser una prestación económica de la Seguridad Social.

A medida que se desgranan los pagos se percibe que el margen de maniobra de la Administración Central (sería mejor llamarla Administración Común) se estrecha, y mucho. De hecho, el gasto neto sobre el que puede realmente decidir se limita a 64.569,88 millones de euros, el 20,5% de la previsión de gasto recogida en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Con el volumen de gasto propuesto por el Ejecutivo para el próximo ejercicio, el Estado dispone de gasto por valor del 5,7% para mantener la policía, guardia civil y ejercito, y atender la política exterior, agricultura, justicia, I+D+i, infraestructuras, industria y energía y algunas otras políticas que se pueden apreciar en la tabla adjunta.    

Siendo más precisos, la cantidad mencionada se debe reducir en 6.287 millones adicionales que debe traspasar a las administraciones territoriales porque están ya comprometidos (conferencias sectoriales de fomento de empleo, vivienda, infraestructuras y otras políticas) y en otros 6.500 millones de euros correspondientes a la Política Agrícola Comunitaria que ejecutan las comunidades autónomas. El margen es todavía menor.

Con el actual nivel de ingresos –obviamente se puede cambiar si el poder legislativo quiere al igual que lo pueden hacer en menor medida las administraciones territoriales-, no parece que la Administración Central disponga de muchos márgenes para traspasar nada a otros niveles de gobierno. Más al contrario, mantiene un déficit que sería necesario neutralizar en un periodo razonable de tiempo dentro del proceso de consolidación fiscal.

Como curiosidad, la suma de los PGE2016 y una simulación de presupuesto de las administraciones territoriales similar a la de 2015, muestra que una distribución del gasto en la que la Seguridad Social es la que absorbe un mayor porcentaje (32,5% del total), seguida de las Comunidades Autónomas (30,5% del total), Administración Central (24,4% del total) y Corporaciones Locales (12,6% del total).

La participación de las Administraciones Territoriales (CCAA + CCLL) en la ejecución finalista del gasto público español en 2016 puede situarse alrededor del 43,1% del total. Parece conveniente conocer esta información a la hora de realizar propuestas sobre cambios en las competencias de los distintos niveles de gobierno.