Artículo publicado en Agenda Publica el 14 de febrero de 2019
La historia del ajetreado periplo sufrido por los Presupuestos Generales del Estado para el actual ejercicio 2019 (PGE 2019) finalizó ayer con el rechazo en el Congreso de los Diputados del proyecto presentado por el Gobierno.
La historia del ajetreado periplo sufrido por los Presupuestos Generales del Estado para el actual ejercicio 2019 (PGE 2019) finalizó ayer con el rechazo en el Congreso de los Diputados del proyecto presentado por el Gobierno.
Una primera aclaración, los PGE que recogen las
cuentas de la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, la
Seguridad Social y otras Entidades, son una parte importante de las cuentas
públicas (aproximadamente el 65% del total) pero están acompañadas de las correspondientes a las administraciones territoriales
(comunidades autónomas y entidades locales).
En condiciones normales, el rechazo de unos
presupuestos implican la prórroga de los del ejercicio anterior, pero en este
caso la convalidación en el Parlamento de un macro Real Decreto Ley en enero de
este año, cambia bastante la situación al incluir decisiones tan relevantes
como la subida de las pensiones (más de 10 millones de beneficiarios), la
elevación de los salarios de los empleados públicos (aproximadamente 3 millones
de beneficiarios), la elevación de la base mínima de cotización de los
trabajadores asalariados gracias a la subida del Salario Mínimo
Interprofesional (en torno a 1,3 millones de personas), el incremento de la
base máxima de cotización en un 7% (en torno a 1 millón de trabajadores) y la
mejora en el trato de los trabajadores autónomos al conseguir más prestaciones
con una muy módica subida del 1,2% de la base mínima de cotización (1,9
millones).
Un presupuesto público tiene diferentes objetivos; entre
ellos voy a destacar tres: mejorar la creación de riqueza del país incluyendo
la creación de empleo, redistribuir la renta entre la población mediante las
políticas de ingresos y gasto y buscar la sostenibilidad de las cuentas públicas.
1.- El
rechazo del Proyecto de PGE 2019 podría mejorar el crecimiento de la actividad
económica, el PIB, aunque el resultado es complicado de anticipar al depender
del impacto real de las medidas aprobadas y de las rechazadas.
En el capítulo de ingresos, la no aprobación del
proyecto implica no aplicar las subidas de impuestos previstas valoradas por la
AIReF en 2.900 millones (Impuesto de Sociedades: 1,516 millones, IRPF: 250
millones, nuevo impuesto de Transacciones Financieras: 160 millones, nuevo
Impuesto de Servicios Digitales: 189 millones y subida del diesel: 503 millones
de euros). Su no aplicación podría impactar positivamente en el consumo y la
inversión (dependiendo de la elasticidad de cada una de las medidas) haciendo
más expansiva la política fiscal.
En el capítulo de gastos se dejarán de aplicar medidas
que podrían influir en el consumo como es el incremento del gasto en servicios
dirigidos a personas en dependencia (860 millones) y la prestación por hijo a
cargo a familias con pocos recursos (278 millones). También en la inversión,
siempre que el gasto en el nuevo presupuesto fuera superior a la dotación
prorrogada; una circunstancia que podría no haber ocurrido en el proceso de
ejecución.
En el terreno de la mejora de la actividad y la creación
de empleo, la importante elevación del Salario Mínimo Interprofesional (22,3%)
mejorará la renta de aquellos trabajadores que mantengan su puesto de trabajo.
La decisión, sin embargo, también implica un significativo aumento de los
costes laborales de la empresa como suma del salario a pagar y de las
cotizaciones sociales y, este aumento podría perjudicar el mantenimiento de algunas
de las ocupaciones de menor valor añadido (entre 40.000 para la AIReF y 125.000
para el Banco de España).
Cabe recordar que el objetivo de establecer un suelo
salarial se puede conseguir con otras herramientas, como el complemento
salarial (tax credit) financiado con los impuestos generales, para no aumentar
los costes laborales de la empresa en las ocupaciones con menor cualificación.
La elevación del SMI ha estado acompañada de un
incremento de la base máxima de cotización (7%). La suma de aumentos en la
cuota del empleador implican un importante aumento de los costes para las
empresas (entre 4.000 y 5.000 millones) que podría entorpecer la creación de
empleo en un país con una tasa de desempleo estructural cercana al 14% de la
población activa y la cuota del empleador recauda por encima de la media de la
Zona Euro (0,3% del PIB).
Por otro lado, la decisión de establecer una base
mínima de cotización a los trabajadores autónomos inferior a la de los
asalariados con tipos de cotización inferiores para acceder a las mismas
prestaciones, conlleva un coste inferior en aproximadamente un 15 por ciento.
Este diferencia crea un escenario de competencia desleal entre ambas formas de
trabajo, que puede derivar en un incentivo hacia el uso de los denominados
falsos autónomos (a pesar del endurecimiento del castigo incluido en el RD Ley).
2.- En el capítulo de redistribución de la renta hay
ganadores y perdedores. Los claros ganadores son los beneficiarios de las
medidas incluidas en el macro Real Decreto Ley, que en una parte importante
eran compromisos alcanzados por el anterior Gobierno:
·
Los pensionistas vuelven a
ser los grandes ganadores al actualizar su pensión en un porcentaje, el 1,6%
que no se compadece con ninguna previsión de IPC. Además, las pensiones mínimas
vuelven a aumentar el 3% y la base reguladora de la pensión de viudedad aumenta
desde el 56 al 60%. Estas medidas junto con el incremento del número de
pensiones a pagar (1,1%) y el efecto sustitución (1,7%) provocado por las
mejores pensiones de entrada respecto a las que salen del sistema implican un
aumento del gasto superior a los 7.000 millones de euros.
·
Los empleados públicos, en
torno a 3,1 millones, también han visto mejorado su salario en 2019 (2,25%). El
coste de la medida se localiza fundamentalmente en las administraciones
territoriales (56,8% en las comunidades autónomas y 20,6% en las entidades locales).
·
Los sujetos pasivos de los
impuestos que se pretendían aumentar: grandes empresas (IS), contribuyentes en
el IRPF con rentas superiores a 130.000 euros, multinacionales digitales tipo
Google y los millones de usuarios de carburante diesel.
Entre los perdedores en el apartado redistributivo se
puede destacar los siguientes colectivos:
· Los permisos de paternidad se
mantendrán en 5 semanas frente a la propuesta de ampliarlos hasta las 8 semanas
(141 millones de euros).
·
Las prestaciones dirigidas a
las personas en situación de dependencia no aumentarán en la cifra proyectada
(860 millones de euros).
· La prestación por hijo a
cargo para familias con menor renta permanecerá en 291 euros al año, una
cuantía manifiestamente mejorable en un país con muy bajas ayudas a la familia,
sin aumentar hasta los 341 euros proyectados (278 millones).
· Las becas para estudiantes no
verán incrementada su dotación en 2019 (205 millones).
· El sistema de Seguridad
Social mantendrá un déficit elevado (en torno al 1,5% del PIB) con un
empeoramiento de la equidad individual y entre generaciones.
3.- El capítulo de la sostenibilidad de las cuentas
públicas es el más dañado con el procedimiento utilizado de dividir el
procedimiento de toma de decisiones, al haberse alcanzado el peor de los
escenarios posibles: aprobación de las políticas de mayor gasto sin contar con
la suficiente compensación de ingresos.
La historia del saldo anual de las cuentas públicas
para 2019 se inicia con un objetivo de déficit del 1,3% del PIB (Programa de
Convergencia autorizado por la Unión Europea en 2017) que fue ampliado
unilateralmente hasta el 1,8% del PIB por el actual Gobierno en Consejo de
Ministros, a la vista de la desviación en la ejecución en 2018. La previsión de
ejecución aumentó hasta en torno al 2,1% del PIB cuando se analizó el contenido
del proyecto de PGE presentado en las Cortes Generales (Comisión Europea y AIReF) al comprobar que las subidas de
impuestos previstas no eran suficientes para compensar los aumentos de gasto. Finalmente,
el saldo de las cuentas públicas españolas en 2019 puede acabar en torno al
2,4% del PIB según declaró la Ministra de Hacienda, después de rechazar el
Parlamento el proyecto de presupuestos.
Como se puede apreciar el empeoramiento del saldo en
el proceso es superior a un punto del PIB, y el déficit en 2019 podría ser tan
solo ligeramente inferior al de 2018: 2,5% del PIB sin operaciones
extraordinarias (one offs).
De cumplirse esa previsión, bastante prudente con la
información disponible, España mantendría el dudoso honor de encabezar un año
más la lista de países con mayor desequilibrio en sus cuentas públicas. Con una
característica adicional más importante si cabe, España empeoraría en tres o
cuatro décimas su déficit estructural hasta alcanzar el 2,7 % del PIB en 2019
(la Comisión europea lo eleva hasta el 3,% al utilizar una metodología más
genérica para calcular el output gap), cuando la obligación marcada por nuestros
socios de la Zona Euro era mejorarlo en cuatro décimas. Un saldo especialmente preocupante
al haberse obtenido en un momento favorable del ciclo en el que la economía
española mantiene una tasa de actividad razonablemente alta y contar con tipos
de interés muy reducidos, inferiores a los que la teoría económica considera normales.
Conocido todo el proceso, entre las muchas preguntas
posibles, cabe plantearse la utilidad de la táctica utilizada por el Gobierno de
trocear el presupuesto agrupando las medidas fáciles y amables en un Real Decreto
Ley, mientras se llevaba a los PGE las medidas antipáticas. También permite
reflexionar sobre la falta de acierto de la idea que considera suficiente subir
los impuestos a las rentas más altas para aumentar el gasto y solucionar el
déficit. No es una propuesta suficiente para abordar los problemas del sistema
fiscal español.
El resultado del peculiar proceso tiene ganadores y
perdedores a nivel individual, pero no se puede calificar de positivo para la
sociedad española. Cuando el ahorro nacional no es suficiente para garantizar
la compra de tu elevada deuda (en torno al 96% del PIB) es clave reforzar tu
reputación cumpliendo escrupulosamente con una senda razonable de saneamiento
de las cuentas públicas. Con mayor motivo en un contexto de gran incertidumbre
internacional como el actual.
Se agota la parte buena del ciclo y estamos muy lejos
de haber abordado con éxito los graves problemas que sufre la sociedad
española. Entre ellos la incapacidad de generar el suficiente empleo para
reducir la abultada tasa estructural de desempleo que cuente además, con la
calidad y estabilidad necesaria. De mantenerse los insuficientes avances en la
consolidación de las cuentas públicas, los márgenes de uso de la política
fiscal serán muy limitados en los momentos menos buenos; entonces echaremos de
menos las oportunidades perdidas.
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