Rebaja de impuestos directos en el actual contexto económico

Las teorías económicas son ciertas sólo cuando se cumplen las hipótesis sobre las que están construidas. Esta afirmación es válida para las de demanda, no siempre un aumento del gasto público (o bajada de impuestos) genera más actividad ni siquiera a corto plazo o, en caso de conseguirlo, lo hace con un coste muy elevado en otros capítulos. También lo es para las de oferta, no siempre una bajada de cuotas sociales finaliza en una mejora de la cuota de mercado de las empresas y del empleo. Por otra parte, las teorías económicas también chocan con otro tipo de restricciones como puede ser partir de un elevado déficit en las cuentas públicas sin disponer de prestamista de último recurso para garantizar la financiación necesaria. Una restricción importante, más allá de la valoración personal sobre la opción de monetizar la deuda pública.

El Gobierno ha presentado ante la opinión pública una propuesta de cambios en el IRPF y en el Impuesto sobre Sociedades, muy concentrados en la rebaja de la tarifa, es decir, de los tipos de gravamen pagados por los contribuyentes en los dos tributos. No se trata, como se había venido comentando en el último año, de una reforma en profundidad de un sistema tributario español renqueante tanto en capacidad de ingresar como en el esfuerzo exigido a quienes cumplen con sus obligaciones al pagar los impuestos.

Los cambios de aplicación entre 2015 y 2016, disminuyen la aportación de casi todos los contribuyentes en el IRPF respecto a la situación actual, aunque de manera desigual por tramos de renta. La comparación de la rebaja sobre el pago que realizaban antes (rebaja en euros sobre cuota líquida) muestra un mayor beneficio de las rentas más bajas (hasta 20.000 euros) y más altas (superior a 200.000 euros), y en menor medida las rentas medias (el resto). Las rentas superiores a 100.000 euros verán desaparecer en 2016 el aumento de tributación decidido a partir de 2010 (rebaja entre -7 y -14% según ingresos) pero pagarán algo más de lo que lo hacían antes de iniciarse la crisis (entre 0,17% y 4,5% sobre 2007). La rebaja en los tipos de gravamen en el Impuesto de Sociedades (del 30% al 25%) están acompañados de cambios en otros apartados (gastos deducibles) que pueden tener también influencia sobre el resultado dependiendo de su articulación defintiva y grado de cumplimiento.

Con la información disponible se podría calcular el coste de la rebaja en el IRPF (no es el caso de esta entrada), sin embargo, es bastante más incierto conocer el impacto recaudatorio de la reforma propuesta en el Impuesto de Sociedades hasta que no se aplique en su totalidad. Con la habitual falta de detalle demostrada por todos los gobiernos en la presentación de este tipo de decisiones en todos los asuntos que van más allá de sus intereses propagandísticos, el Ministro de Hacienda ha cifrado el coste de su propuesta en 9.000 millones de euros (suponemos que al año) y considera que se verán compensados por un crecimiento adicional del PIB incentivado por los cambios tributarios (0,5% en cada año).

En este punto se abre un espacio polémico. No todas las rebajas de impuestos generan más actividad económica, por lo menos a corto plazo, y tampoco se dispone siempre de las condiciones objetivas para poder afrontar una rebaja de impuestos, porque de no existir estas dos restricciones, todos los gobiernos del mundo bajarían continuamente los impuestos. El efecto favorable sobre la economía española de la rebaja en el IRPF e Impuesto sobre Sociedades defendido por el Gobierno, depende fundamentalmente de conseguir un impacto positivo sobre los ingresos públicos incitado por un incremento en el ritmo de la actividad económica que sea superior al coste inicial sobre la recaudación. Para que sea así, las familias españolas deben optar por dirigir la nueva renta disponible hacia el consumo, al igual que las empresas la deben dirigir a la inversión, frente a la opción de disminuir deuda. Una posibilidad ésta última muy acentuada a la vista de la necesidad de continuar con el proceso de desapalancamiento que necesitan los dos. Para que se produzca la concatenación de rebaja de impuestos y crecimiento del PIB (y de los ingresos públicos), es preciso además, mantener el actual superávit en la balanza de pagos conseguido con tanto esfuerzo en los tres últimos años, porque de otra forma, tal y como sucedía hasta hace muy poco (1998-2012), se produce una transferencia a terceros países de los incrementos de renta disponible a través de las importaciones de bienes y servicios foráneos.

De no cumplirse las condiciones mencionadas, se agravarán los problemas para cumplir con el imprescindible proceso de consolidación de las cuentas públicas, desde un todavía elevado déficit público anual (6,7% del PIB en 2013) que provoca un aumento continuado de la deuda en circulación (ya muy cercana al 100% del PIB) y de los correspondientes intereses (3,4% del PIB cada año). El incumplimiento de los objetivos de déficit y, por ende de empeoramiento de la sostenibilidad de la deuda pública a medio plazo, nos generaría una reconvención de la Unión Europea, pero más importante, podría disminuir la confianza en nuestro país y volver a sufrir problemas de financiación de la deuda (pública y privada) y asistir a un repunte de la prima de riesgo con el consabido aumento en el coste de los intereses. Sufrimiento que solo podría ser evitado adoptando medidas sobre el gasto e ingreso público que salvo acierto en la elección de partidas no necesarias, muy posiblemente generaría otro tipo de daños a nivel individual y agregado. 

Ante las dudas enumeradas en el terreno macroeconómico, y conocida la inferior dimensión de las cuentas públicas españolas en relación con la media de la Unión Europea (7% del PIB en ingresos y alrededor de 3% en gasto), podría haber sido una buena opción la de apostar por una verdadera pelea contra el fraude fiscal para aumentar los actuales ingresos públicos y muy posiblemente mejorar también la equidad en la distribución de los esfuerzos. En una etapa posterior, se podría abordar una significativa eliminación de gastos deducibles y deducciones en la mayor parte de los tributos para hacerlos más sencillos, trasladando a políticas directas de gasto los incentivos y ayudas que se consideren necesarios, a la vez que se aplanan las tarifas de los tributos buscando un grado adecuado de progresividad (vertical y horizontal).

Por otro lado, dentro de las medidas pendientes en materia tributaria es imprescindible encontrar una solución dentro de la Unión Europea a la muy baja tributación de las grandes empresas mediante un más ambicioso proceso de armonización.

La suma de medidas  a nivel nacional y europeo debe configurar un sistema fiscal con la capacidad de sostener el modelo social de mercado, que combine la competitividad de las empresas con terceros, la igualdad de oportunidades de los ciudadanos y la protección de las personas ante situaciones de necesidad.

Sobre el SFA y una hipotética integración de País Vasco y Navarra en el Régimen Común

En una reciente intervención el Presidente de la Comunidad de Madrid (3 de febrero 2014), entre otros temas, trató de la posibilidad de incorporar a los territorios forales en la financiación de Régimen Común. Esta posibilidad no tiene porqué significar la pérdida de la principal seña de identidad del régimen fiscal de País Vasco y Navarra que estriba en la competencia de recaudar los impuestos en su propio territorio para después realizar su aportación a las arcas generales, sino que puede estar acompañada de una nueva forma de cálculo de esa aportación al resto de las comunidades autónomas para colaborar en las necesarias transferencias de nivelación que permitan alcanzar un mayor nivel de equidad en España. Conviene reseñar que sin esos ingresos adicionales (transferencia de nivelación), las comunidades menos ricas no podrían facilitar los servicios públicos fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales) con niveles similares al resto porque su capacidad de recaudar con tributos iguales es bastante inferior debido a la menor renta de sus habitantes.

Hace dos años formé parte de un equipo (Herrero, A. - Loscos, J. - Ruiz-Huerta, J. – Vizán, C y García Díaz, M.A) que desarrolló un trabajo que fue presentado en el XX Encuentro de Economía Pública (Sevilla, 31 enero - 1 febrero 2013) con el título "El concierto económico y el cálculo del cupo: una comparación de sus resultados con los del sistema de financiación común”. En este trabajo, entre otras conclusiones se incluía un cálculo de los resultados en el Sistema de Financiación Autonómica bajo la hipótesis de participación del País Vasco y Navarra en las mismas condiciones que el resto de las comunidades autónomas.

Cito textualmente "Comparando los recursos que el sistema de financiación foral proporciona a Navarra y País Vasco con los que les corresponderían al simular su incorporación al sistema de financiación de régimen común, podemos observar que el “exceso” de recursos de ambos territorios asciende a 1.600 y 6.016 millones de Euros". Es decir, el sistema de financiación dispondría de 7.600 millones de euros adicionales para repartir entre el resto de las comunidades autónomas y/o la Administración General del Estado de la forma que consensúen en el modelo de financiación, y se eliminaría una de sus principales distorsiones que enfanga el debate en este terreno tan sensible e importante dentro de un país tan descentralizado y peculiar como el nuestro.

Un importante cambio que afectaría el resultado obtenido por el Sistema de Financiación Autonómico de Régimen Común en el último ejercicio disponible (2011) donde se observa que a pesar de la mejora conseguida en términos de equidad en relación con el anterior sistema (2002) todavía mantiene amplias divergencias.

La asignación de euros por habitante medida de forma equivalente, es decir, después de aplicar los criterios territoriales aprobados por todas las comunidades autónoma que afectan al coste real del suministro de las políticas, muestra también que las Comunidades de Madrid y Cataluña obtienen un trato muy cercano a la media de financiación (100,9 y 100,2 sobre 100) y, por tanto, no parece puedan quejarse salvo que defiendan mejorar su posición en base a su mayor nivel de renta comprada. Las Comunidades de Cantabria, La Rioja y Aragón son las tres mejor tratadas después de País Vasco y Navarra al recibir cantidades por habitante superiores a la media. La Comunidad Valenciana, Murcia, Andalucía y Castilla-La Mancha son las que sufren peor trato comparado. 

La Comunidad de Canarias ocupa el último lugar porque en el Sistema de Financiación no computan otros ingresos propios (IGIC en sustitución del IVA e Impuestos propios sobre consumos específicos) que le permiten ascender varias posiciones en la relación hasta superar la media. 

El recuerdo de las ventajas que disfrutan los territorios forales por el sistema de cálculo de sus aportaciones ha coincidido con una nueva negociación del Sistema de Financiación Autonómica de Régimen Común al finalizar el quinquenio de vigencia, y la vuelta a escena de las balanzas fiscales, en un contexto muy complicado por la pretensión de alcanzar la secesión mostrada por una parte de los partidos políticos catalanes. 

Los países con un poder político y administrativo descentralizados pueden funcionar de muchas formas al adoptar diferentes modelos de funcionamiento en los ingresos y gastos públicos que, a la postre, influyen sobre el grado de suficiencia, autonomía y equidad de los distintos niveles de gobierno. 

Las balanzas fiscales son una herramienta contable que calcula el saldo de la actividad financiera del sector público en un territorio determinado. La presentación habitual en España se refiere a la balanza fiscal de la Administración central (incluida la Seguridad Social) en un territorio concreto como diferencia entre los ingresos generados y los gastos realizados por esta en una comunidad autónoma determinada. Pero la balanza fiscal no es el instrumento adecuado para configurar un modelo de financiación porque el resultado de las balanzas fiscales es el lógico en cualquier país con una distribución territorial de la renta desigual y un sistema impositivo con un mínimo de progresividad: en la mayor parte de las situaciones mostrarán un saldo negativo para los territorios más ricos y positivo para los más pobres. El uso del criterio flujo monetario (asignación del gasto en la comunidad donde se realiza) acentúa el saldo y de carga-beneficio (distribución del gasto de acuerdo a los beneficios obtenidos por cada territorio) lo suaviza, pero no lo cambia. La balanza fiscal tiene utilidad académica pero no puede ser el centro sobre el que pivote el modelo de financiación de un país.

La teoría federalista de la hacienda pública se inclina por una distribución de las políticas de gasto que atribuye a los territorios (comunidades autónomas y corporaciones locales) las políticas más cercanas a los ciudadanos para buscar mayor eficiencia en la planificación y ejecución aprovechando un mejor conocimiento de las necesidades de cada lugar (por ejemplo la sanidad); mientras que reserva al gobierno del territorio común -mal llamado Central en España- las políticas que superen la capacidad de gestión de un sólo territorio o afecten a varios junto con las que buscan reequilibrar el potencial de crecimiento dentro del país.    

Con la actual distribución de competencias por niveles de gobierno vigente en España, no existen motivos que justifiquen las actuales diferencias en el trato de los territorios cuando se utiliza un criterio de equidad categórica (acceso a las mismas prestaciones públicas cuando se pagan impuestos con igual normativa). En mi opinión no hay razón para que Extremadura reciba en el Sistema de financiación autonómico más dinero por habitante que la media por ser menos rica, al igual que tampoco la hay para que la Comunidad de Valencia reciba menos aunque su nivel de renta sea superior.    

Cuestión bien distinta es el uso de criterios distintos para cuantificar la suficiencia que por otra parte, implica una distribución diferente de los ingresos por niveles de gobierno; un mayor grado de autonomía en la obtención de los ingresos -sin olvidar que su máximo es la independencia- o el apoyo de un grado distinto de equidad, de modo que los territorios más ricos puedan alcanzar resultados mas favorables a sus intereses como sucede en países como Canadá y Estados Unidos. Todo es posible si no quiebra la convivencia, pero conviene saber los términos para lo cual es preciso realizar un debate que permita alcanzar un consenso, con el propósito de conseguir que si no es una solución definitiva, por lo menos tenga carácter permanente y no se produzca una renegociación de los términos cada cinco años.

Algunos cosas que conviene saber ante la reforma tributaria que se avecina

La sociedad española comparte con la mayoría de los países su rechazo a pagar impuestos al considerarlos excesivos pero a la vez tiene la peculiaridad de requerir muchos servicios públicos al considerarlos imprescindibles para alcanzar el nivel de vida que consideran justo. Mal empezamos al comprobar que los ingresos actuales son insuficientes para pagar el gasto público, tal y como refleja el déficit público del 6,5% del PIB previsto en 2013. Pero la cosa se pone más seria cuando esta situación es compatible con tipos de gravamen bastante altos en muchos tributos.

Como es evidente que algo gordo falla, en un intento de explicación, se me ocurre remontarme a la última (y gloriosa hasta su finalización) etapa expansiva (1994-2008) en la que se adoptaron varias bajadas de impuestos al haber confundido -más bien habría que decir ignorado, casi todos los niveles de gobierno el carácterextraordinario de los abundantes ingresos obtenidos en ese tiempo comoconsecuencia de una impresionante burbuja inmobiliaria, que como era predecible tenía que estallar en algún momento. Cada vez que se recalificaba un metro de suelo se generaban varios hechos imponibles que generan recaudación en varias tasas municipales, en el Impuesto sobre Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados, en el IVA y posiblemente también en el IRPF y en el Impuesto sobre Sociedades si se cumplía la legalidad. Tan sólo en el Impuesto sobre Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados, las comunidades autónomas han reducido sus ingresos en 10.913 millones de euros (2006-2009).

Llegado el lógico derrumbe, las decisiones del último gobierno del PSOE y del actual gobierno del PP han sido un parche, para buscar un imprescindible aumento de los ingresos sin atacar los defectos de fondo del modelo impositivo. Como resultado han conseguido que paguen más los que ya pagaban, mientras que otros con rentas similares no realizan la aportación debida. La política impositiva aplicada desde 2000 ha sido un desastre en toda regla como suma del debilitamiento de las bases imponibles tributables y el carácter procíclico que primero alentó la burbuja y ahora frena la recuperación.

El clamor por la necesidad de abordar una reforma tributaria es cada vez más grande. Pero creo que para elaborarla hay que tener en la cabeza algunos criterios claros que superen los propios tributos. Hay que saber qué tipo y dimensión de sector público se quiere tener para poder garantizar el principio de suficiencia, es decir, poder pagar los gastos sin incurrir en deudas permanentes, y que grado de redistribución de renta se quiere conseguir con objeto de determinar la distribución de esfuerzos a nivel personal, de fuentes de renta y territorios (principio de equidad). Todo ello buscando un funcionamiento sano de las relaciones económicas, o lo que es lo mismo, sin poner en riesgo la capacidad de crecer y generar riqueza de la economía (eficiencia).

Aquí comienza el conflicto. Las diferentes posiciones sobre la dimensión y funciones del sector público han sido habituales en la historia reciente, pero se han reforzado más después de asistir a un incremento del gasto público en las cuatro últimas décadas (habrá una entrada específica sobre gasto público cuando estén disponibles los datos de 2013). Desafortunadamente, la confrontación de posiciones no ha estado acompañada de un debate en profundidad sobre los criterios mencionados al limitarse en muchos casos a dar por verdadero que las bajadas de impuestos mejoran el crecimiento (curva de Laffer) o que son los ricos quienes deben pagar más. Me gustaría que el debate se produjera, pero reconozco que soy pesimista a la vista de la habitual polarización de opiniones que proliferan en nuestro país.

Por eso, a falta de conocer el resultado, se me ocurre manejar la hipótesis de ser como los países de la Zona Euro; algo razonable dado que es el lugar donde compartimos muchas cosas, entre las que se incluye el modelo social de mercado. Lo lógico, por tanto, es articular un sistema de ingresos públicos similar al vigente allí. Soy consciente de la crítica que se puede hacer ante esta elección al recordar la baja tasa de crecimiento de la zona, pero también se puede considerar que muchos de esos países incluso con una presión tributaria superior a la media de la Zona Euro han alcanzado un nivel de renta elevado y su tasa de crecimiento no es un desastre (Alemania, Dinamarca, Austria, Holanda, Suecia y Finlandia sin olvidar a Suiza).

La observación del patrón tributario entendido como el peso de los distintos tipos de impuestos dentro del total, muestra que el español es bastante similar al de la Zona Euro, con una distribución en tres partes muy parecidas entre la imposición sobre la capacidad económica, el consumo y las cotizaciones sociales, aunque habría que hacer un esfuerzo por incrementar los de la renta y el consumo para que automáticamente disminuyera el peso de las cuotas sociales.

Las diferencias afloran en la capacidad de recaudar del sistema impositivo español (-8,1 puntos del PIB) que se extendían en 2011 (último año con información detallada de Eurostat) a prácticamente todos los tipos de tributos. La distancia es también muy similar en los tres componentes (-2,3% PIB) porque la mayor, localizada en los del consumo, se ha reducido desde la última elevación de los tipos de gravamen del IVA a mitad de 2012. La recaudación es inferior en los tributos sobre la renta, en los del consumo y las cuotas sociales. En el caso de las últimas es conveniente recordar la diferente forma de financiación de las prestaciones en los países de la Zona Euro y el protagonismo cuando se pondera de Francia y Alemania donde la asistencia sanitaria se paga con cuotas sociales. De este modo, los ingresos españoles por cuotas no estarían tan distantes aunque mantienen un sensible desequilibrio en las aportaciones a favor de la cuota del trabajador que paga menos comparativamente.

Conocida la comparación se puede manejar la idea de recaudar más en relación con el PIB, porque aunque algunos se empeñen en denostar la comparación buscando ratios innovadores, es ésta una medida de esfuerzo agregado razonable. Para conseguirlo con menores tipos de gravamen para dejar de “achicharrar a los que pagan”, es necesario aumentar la base imponible con menos gastos deducibles en algunos tributos y aplicar una lucha real contra el fraude y la elusión fiscal.

Un breve repaso por los principales tributos permite decir que el actual IRPF es bastante progresivo entre quienes cumplen con sus obligaciones, como demuestra que el 5,2% de los declarantes con mayor renta (>60.000 euros) aportan el 33,3% de la cuota líquida (ver tabla), mientras que el 63,7% con menos renta (<25.000 euros) pagan el 28,1% de la recaudación conseguida con ese tributo. También merece reseña que a pesar de los que se dice, el actual IRPF tiene pocas deducciones porque después de haber eliminado la de compra de vivienda (aunque permanezca como residuo), la más costosa es la asociada a la aportación a los fondos de pensiones (5.753 millones de euros). Salvo que se pretende eliminar la deducción del trabajo que cumple con la misión de compensar su mayor grado de cumplimiento respecto al resto de las rentas y, por tanto, haría aumentar aún más la aportación de esta renta en el sistema impositivo. Por este motivo se debería aplanar la curva de tipos de gravamen y buscar una mayor tributación de quienes eluden el impuesto (entre ellos el sistema de módulos) junto con una tarifa razonablemente progresiva para las rentas de capital compatible con la presión que genera la libre circulación de capitales. Considero que hay que avanzar en sencillez en el diseño de los impuestos, pero no entiendo mucho la polémica con el número de tramos en el IRPF cuando la mayor parte de los contribuyentes lo cumplimentan con un ordenador y la disminución de los tramos de la tarifa implica menor capacidad para combinar suficiencia y equidad (un solo tipo de gravamen acentúa la limitación).

Por otra parte, el IRPF debe estar acompañado de mayor potencia recaudadora del Impuesto sobre Patrimonio y los de Sucesiones y Donaciones, tal y como propusieron un número no pequeño de poseedores de grandes fortunas de Estados Unidos para mejorar la igualdad de oportunidades.

En el Impuesto de Sociedades es necesario cortar la hemorragia de la elusión fiscal que además, favorece a las empresas de mayor dimensión (tipo efectivo menor en 5,4 puntos). Las etapas de crisis justifican una menor recaudación porque los estabilizadores automáticos existen y la menor actividad económica está acompañada de inferiores ingresos por tributos. También puede ser entendible un descenso en el tipo efectivo de gravamen como compensación del esfuerzo para absorber pérdidas, pero no justifica un tipo efectivo sobre resultado contable del 9,4% en 2010 cuando el tipo de gravamen es el 30%.

Son quienes tienen más medios los que se aprovechan más de las zonas grises de una legislación que, por otra parte no puede ser siempre simple porque actividades complejas necesitan una norma a su nivel. Este problema de elusión parece extendido a toda la Zona Euro porque los ingresos españoles en este tributo sólo son inferiores en 0,7 pp del PIB a la media de la media.

El diseño de tipos de gravamen del IVA depende del grado de regresividad que se quiera conseguir con el impuesto. Cuántos mas tipos reducidos haya y número de productos estén menos gravados, mayor será el tipo normal. En mi opinión, la función redistributiva de renta no se debe realizar a través del IVA sino con los impuestos directos y las políticas de gasto público.

Los ingresos por cuotas sociales en España son inferiores a la media de la ZE (-2,6 pp PIB) y la diferencia está localizada íntegramente en la cuota que paga el trabajador. Dado que como he mencionado, en España la asistencia sanitaria se paga con impuestos, no creo que las cuotas deban modificarse en este momento y menos realizar un intercambio de bajada de cuotas por subida en el IVA.

Queda pendiente de resolución todo el apartado de los muy nombrados y poco desarrollados "impuestos verdes" y las propuestas de tributos que giran sobre las transacciones financieras y los depósitos bancarios. Todos ellos pueden colaborar a mejorar el sistema tributario español si se acierta en en su diseño pero me temo que su protagonismo sobre la recaudación será pequeño por lo menos a corto plazo.

El cambio capital dentro del sistema impositivo español se debe centrar en reducir el gran incumplimiento de las obligaciones tributarias instalado en la sociedad española. Siempre se señala a los ricos y seguramente defraudan, pero cada uno lo hace dependiendo de sus posibilidades. La célebre frase ¿con IVA o sin IVA? debe dejar de ser reflejo del consentimiento social del fraude. Es imprescindible conseguir un cambio cultural con una suma de educación, castigo, cambio normativo y más medios humanos al ser éstos claramente inferiores a la media de la media ZE (Onrubia 2012, ppt pag 22). Las conductas fraudulentas están acompañadas de una elevada elusión utilizada por quienes tienen más poder y dinero aprovechándose del excesivo garantismo de la legislación española. La respuesta a las siguientes preguntas puede ayudar a hacer una idea de donde está el problema ¿qué tipo de personas y entidades pleitean con la Agencia Tributaria? ¿Cuántas personas están en la cárcel por delito fiscal? ¿Cuál es la duración de los pleitos tributarios? ¿Cuántos se resuelven a favor del contribuyente por defectos de forma después de un larguísimo plazo de tramitación? ¿Qué mismo le da a los contribuyentes que cumplen sistemáticamente con sus obligaciones fiscales que el plazo de prescripción sea 4 años o 10?. 

La lucha contra el fraude fiscal debe dejar de ser el mantra recitado por todos por olvidado sistemáticamente por los partidos en el poder, para llenarse de propuestas creíbles y de esta forma ayudar a retornar a valores demasiado olvidados como responsabilidad, respeto, honestidad y esfuerzo, que tanto nos hacen falta. Los intereses electorales pesan en las decisiones de todos los partidos cuando están en el gobierno y en la oposición pero, por nuestro bien, no deberían ser el objetivo principal de la próxima reforma tributaria porque nos jugamos mucho.

Confusión interesada en el uso de las balanzas fiscales territoriales y el sistema de financiación autonómico

Artículo publicado en la Revista Temas para el debate

El sistema fiscal es el reflejo de la actividad del sector público en una economía a través de recursos financieros, es decir, la suma de los gastos en las políticas aprobadas por los parlamentos y la suma de ingresos obtenidos a través del sistema tributario y otras fuentes de financiación. La diferencia entre ingresos y gastos da como resultado un déficit o superávit fiscal.

No es difícil colegir que casi todos los sistemas tributarios posibles generan más ingresos en aquellos territorios con más renta aunque la población haga el mismo esfuerzo fiscal, es decir, paguen impuestos con normas iguales. La diferencia de saldo fiscal entre territorios aumenta con el nivel de progresividad del sistema tributario, es decir, a medida que se exija más a las personas o sociedades mercantiles residentes según su capacidad económica.

De no existir contrapesos, con normas tributarias iguales, los territorios más ricos dispondrán de más recursos para desarrollar sus políticas de gasto, mientras que los menos ricos dispondrán de menos euros por habitante para atender obligaciones similares. Las transferencias de nivelación entre territorios atenúan o hacen desaparecer las diferencias. A través de ellas, los territorios más ricos ceden una parte de sus ingresos para que las zonas menos ricas puedan satisfacer necesidades similares de sus habitantes.

La inexistencia de transferencias de nivelación territorial compondría balanzas fiscales equilibradas en todos los territorios (cada uno dispondría de todos los recursos para afrontar sus gastos y, por tanto, el saldo con el resto sería cercano a cero), pero a cambio, las personas que viven en las comunidades autónomas con menor renta no podrían acceder a similares servicios públicos aunque su población haya realizado idéntico esfuerzo fiscal. La función de redistribución de renta se limitaría a la propia región y, el componente de equidad fiscal en el país se resentiría gravemente o, lo que es lo mismo, el grado de solidaridad territorial tendería a cero.

El saldo de la balanza fiscal de las regiones o estados de un país depende, por tanto, del grado de equidad territorial elegido. Salvo que se cumpla con la rareza de disponer de idéntica distribución de renta en todos los territorios, apostar por un mayor nivel de equidad genera obligatoriamente balanzas fiscales con saldo desequilibrado porque los territorios más ricos, aportan en volumen absoluto, más de lo que reciben y viceversa. El saldo fiscal negativo constata la relación entre el propio nivel de riqueza y el de equidad en el conjunto del país.

La distribución territorial de la renta es muy desigual en España, tal y como refleja la distancia entre los extremos o las variables estadísticas convencionales de PIB por habitante de las comunidades autónomas (59 puntos sobre un índice 100 y desviación típica 19,3). De acuerdo a este dato, un ciudadano del País Vasco recibe, en media, un 34% de renta más que la media en España, y un 59% más que un residente en Extremadura. Esta distribución da como resultado lógico mayores ingresos tributarios en las comunidades autónomas más ricas (País Vasco, Madrid, Navarra, Cataluña, Aragón, La Rioja y Baleares superan la media nacional) y saldos negativos en sus balanzas fiscales, consecuencia de aplicar un sistema tributario y políticas sociales bastante amplias, aunque todavía algo distantes de la media de los países de la Zona Euro.

El modelo de estado recogido en la Constitución española apuesta por una descentralización del ejercicio de gobierno en varios niveles: Común (Administración General del Estado y Seguridad Social)1, Autonómico y Local. Las tres décadas y media transcurridas desde su aprobación ha permitido cumplir con un amplio y profundo traspaso de transferencias desde el gobierno central a las comunidades autónomas porque el segmento local no se ha modificado en exceso. A la vez, se ha fijado un sistema de financiación de estas competencias transferidas donde se establece el valor reconocido de las necesidades de gasto y se incluye las fuentes para su financiación.

En realidad se diseñaron dos sistemas. El foral para País Vasco y Navarra y el Común para el resto de los territorios, aunque las características de su aplicación en Canarias permite hablar de tres. El resultado en términos de suficiencia, es decir, en la capacidad de los recursos asignados para cumplir con las obligaciones de gasto, es muy subjetivo porque, como es sabido, nunca habrá recursos suficientes para garantizar la salud de toda la población ante las múltiples adversidades personales. En todo caso, la lógica indica la posibilidad de establecer criterios de distribución de los ingresos totales en los distintos niveles de gobierno, de acuerdo al valor de sus competencias. Obviamente, sistemas tributarios débiles reducen la cantidad inicial de recursos a distribuir.

Este hecho, no obstante, debe estar acompañado de una distribución de los recursos entre comunidades que determina el grado de equidad territorial. En este aspecto, los resultados del actual sistema no son los mejores posibles. La falta de participación del País Vasco y Navarra en la mayor parte de las transferencias de nivelación territorial permite que en la última década hayan dispuesto de aproximadamente el doble de recursos por habitante ajustado(2) que la media de las Comunidades de régimen común (3).

Las diferencias en Sistema de Régimen Común no son tan abultadas pero también difieren de la equidad categórica. La liquidación de 2010 muestra una amplia distancia entre extremos (28,7 puntos entre Cantabria y Murcia) y una disparidad interna mejorable, aunque se haya avanzado con la fórmula aplicada desde 2009. Cataluña supera en casi 4 puntos la media (103,6 sobre 100) y Madrid en menos de 1 (100,7), mientras que Andalucía se queda 5 puntos por debajo.

Los resultados del Sistema no obedecen a criterios de necesidad porque la población del País Vasco, Navarra, Cantabria, La Rioja o Extremadura no tiene más enfermedades que la del resto de España. Tampoco necesitan de más recursos comparados para desempeñar la función educativa determinada. La necesidad de prestaciones fundamentales del Estado del Bienestar no está determinada por la capacidad económica de las personas sino por el nivel estándar elegido por la sociedad. Eso no quiere decir que el nivel deba ser uniforme en todos los territorios, porque un sistema descentralizado debe reconocer el mayor o menor esfuerzo tributario requerido a su población, sin confundir el nivel de esfuerzo con las aportaciones en valor absoluto, para ajustar el gasto realizado a la recaudación obtenida (autonomía fiscal).

El actual sistema de financiación autonómico cojea en equidad, en especial a la vista del resultado en País Vasco y Navarra. Por tanto, sería lógico abordar una seria reforma, si se considera oportuno afrontar esa deficiencia. Es legítimo, no obstante, apostar también por un sistema donde haya diferencias en la financiación por habitante pero, de hacerlo, deben quedar claras las condiciones entre todos los territorios, incluidas las causas que provocan la desviación en la equidad en el trato de las personas. En esta opción, que cabe perfectamente dentro de un modelo federal aunque también de tipo descentralizado, la hipotética disminución o desaparición de alguno de los actuales saldos negativos de la balanza fiscal territorial implica una reducción de la solidaridad desde los territorios más ricos a los menos ricos (o más pobres), a partir de reconocer la distinta capacidad económica de las comunidades autónomas.

En cualquier caso, sea cual sea el modelo elegido, debería estar construido a partir de la garantía de suficiencia en todos los niveles de gobierno, con un nivel de equidad determinado que sea consecuencia de la actuación de todos los niveles de gobierno. Además, debería tener carácter permanente, porque la transitoriedad manejada hasta la fecha constituye un serio inconveniente para configurar un sistema fiscal sólido apoyado en la responsabilidad de todos los niveles de gobierno.



Notas:
1.- La denominación Central es poco afortunada porque en la práctica se ocupa de los intereses comunes de todos los ciudadanos, mientras que los gobiernos territoriales, se concentran en las específicas del ámbito de actuación. Por otra parte, cualquier ciudadano español participa en los tres niveles a través de las representaciones soberanas configuradas en las correspondientes elecciones democráticas.

2.- La población ajustada se calcula aplicando las variables de distribución territorial acordadas en el vigente sistema que pretende reflejar el grado de dificultad para desarrollar las mismas políticas en cada territorio (básicamente superficie, insularidad, dispersión de la población, mayores de 65 años y población menor de 16 años).

 3.- En 2010, el índice de País Vasco fue 190,6 sobre 100 de las Comunidades de Régimen Común y del 140,8 para Navarra. El índice de Navarra en 2009 fue 220 sobre 100 y la diferencia anual se debe al descenso de sus ingresos tributarios y el aumento del cupo pagado a la Administración General del Estado (de 0 a 505 millones de euro

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