Pensiones en España desde el inicio de la crisis (2008-2016)

La actual población pensionista española supera ampliamente los diez millones de personas cuando se suman las prestaciones de la Seguridad Social y las de clases pasivas que reciben los que fueron funcionarios de las Administraciones Públicas. Así, uno de cada cuatro españoles percibe una pensión pública, que compone un porcentaje superior sobre la población con derecho a voto.

Es habitual leer y escuchar en medios de comunicación, redes sociales e, incluso en algunas intervenciones en la Comisión del Pacto de Toledo del Congreso de los Diputados, valoraciones sobre la renta percibida por la población pensionista en España. Estos comentarios se localizan, sobre todo, en la evolución de las pensiones desde el inicio de la severa crisis económica iniciada en 2008. Es este, por tanto, un asunto espinoso por el elevado número de personas afectadas (beneficiarias) y la relativamente fácil capacidad de lanzar mensajes apoyados en información parcial o sesgada.

Una forma de medir la situación de los pensionistas dentro de la sociedad española es analizar su renta en relación con la renta mediana obtenida en el país, a partir de la información facilitada por la Encuesta de Condiciones de Vida elaborada por el Instituto Nacional de Estadística. En ella se puede observar que en 2014, el último año disponible, las personas mayores de 65 años es el grupo de población con menor porcentaje de población por debajo del umbral de pobreza relativa, determinado por el 60% de la renta mediana del país. Tan sólo un 12,3% de los mayores de 65 años frente al 22,1% del total de la sociedad española, tienen renta por debajo de ese umbral. El porcentaje de personas mayores de 65 años con rentas inferiores a ese límite se reduce drásticamente cuando se utiliza el criterio de alquiler imputado, es decir, se tiene en cuenta la vivienda en propiedad. Bajo ese criterio, mucho más homologable para realizar comparaciones con los países de la Unión Europea, el porcentaje de mayores de 65 años por debajo de este umbral que marca la pobreza relativa, baja hasta el 6,3%, cuando el del total de la población española solo disminuye hasta el 19,5%.

Como se puede observar en los gráficos adjuntos, el porcentaje de personas mayores de 65 años por debajo del umbral de pobreza relativa, se ha reducido significativamente desde 2008 bajo cualquiera de los dos criterios de medida: 13,2 puntos y 5,7 puntos respectivamente.

La crisis ha generado consecuencias muy negativas en la sociedad española debido fundamentalmente a la destrucción de empleo, pero la población pensionista no se ha visto afectado por ella e, incluso ha mejorado su situación medida en valores absolutos y relativos.

El cambio de la renta de la población pensionista en un determinado periodo es suma de dos efectos: la evolución anual de las cuantías de las pensiones vigentes –el más utilizado habitualmente- y de las nuevas prestaciones con entrada en el Sistema que, en media se mantendrán en torno a 19 años.

Las pensiones vigentes han perdido ligeramente poder adquisitivo en el periodo 2008-2016, más en términos porcentuales (-0,94 puntos) que absolutos (-377,58 millones de euros acumulados). El resultado es consecuencia de una disminución en el periodo 2008-2012 (-2,69 puntos) y una mejora en el delimitado por 2013 y 2016 (1,75 puntos). Además, las pensiones en vigor han ganado poder adquisitivo desde 2014, momento en el que comienza a aplicar el Índice de Revalorización de las pensiones (1,65 puntos).

Evolución pensiones e IPC (tasa media anual)
			ganancia/pérdida poder adquisitivo
En %	Pensiones (% anual)	IPC tasa media anual	En %	millones de euros
2008	2,40	4,09	-1,69	-2.190,00
2009	2,00	-0,28	2,28	2.813,25
2010	2,30	1,80	0,50	989,47
2011	0,40	3,20	-2,80	-2.689,52
2012	1,41	2,40	-0,99	-1.291,28
2013	1,50	1,40	0,10	108,57
2014	0,25	-0,20	0,45	499,06
2015	0,25	-0,50	0,75	854,69
2016	0,25	-0,20	0,45	528,18
2008-2016			-0,94	-377,58
2008-2012			-2,69	-2.368,08
2013-2016			1,75	1.990,50
2014-2016			1,65	1.881,93
IPC tasa media anual: media de la tasa anual de cada uno de los 12 meses

Esta evolución del poder adquisitivo de las pensiones en vigor hay que ubicarlao en un contexto extraordinariamente difícil marcado por una caída de la actividad económica que llegó al -6,6%, una muy severa destrucción de empleo del 16,7% (3,5 millones de personas) y un elevado déficit público que llegó  a superar el 10% del PIB en 2009.

Las cosas, sin embargo, han ido todavía mejor para las pensiones cuando se incluye las entradas en el Sistema desde 2008. El Sistema de Seguridad Social paga bastantes más pensiones (+13,7%; 1,15 millones adicionales) y la cuantía media de las nuevas pensiones en 2016 también ha aumentado significativamente (+34,2% sobre la de 2008 en términos nominales; +19,6% superior en términos reales).

La suma de la favorable evolución de las nuevas pensiones y el casi mantenimiento de poder adquisitivo de las vigentes, ha implicado un aumento del gasto de la Seguridad Social de casi un 50 por ciento sobre el existente en 2008 (+49,1% nominal), cuando la renta nacional española ha crecido tan sólo el 4% en el mismo periodo. Obviamente, esta diferencia ha incrementado en +3,4 puntos la relación gasto en pensiones sobre PIB (del 8,5 al 11,9%) que mide en última instancia, el esfuerzo de la sociedad española dirigido a este grupo de población. No se puede negar, por tanto, el aumento de la transferencia de renta de la sociedad española hacia este grupo de personas. De igual forma, conocidos estos parámetros tampoco es de extrañar la aparición de un déficit dentro del componente contributivo de la Seguridad Social en el que se ubican la mayor parte de las pensiones.

La posición de la cuantía del stock de pensiones cuando se compara con los salarios medios españoles también muestra una significativa mejora de +9,6 puntos en esta etapa, hasta situarse en el 59,2% del salario medio. La mejora aumenta hasta los +12,3 puntos para las de jubilación hasta alcanzar el 68,3% del salario medio y la proporción es todavía superior para las pensiones de jubilación con origen en el Régimen General de Asalariados (77,8%) el único que aporta de acuerdo a sus ingresos reales.

Los ratios de la tasa de sustitución, así es como se denomina la relación entre la pensión media y el salario medio, son todavía mejores para las nuevas pensiones de entrada en el Sistema de la Seguridad Social porque el total de clases de pensión han mejorado 11,4 puntos hasta alcanzar el 69% del salario medio, con un avance de 14,2 puntos para las de jubilación hasta situarse en el 86,6% del salario medio. Posición aún más ventajosa todavía han alcanzado todavía las nuevas pensiones de jubilación del Régimen General de Asalariados con una tasa de sustitución equivalente al 94,3% del salario medio neto.

Alguien puede argumentar que una parte de ese avance se debe a la ralentización de los salarios. Su afirmación es cierta porque el salario medio de acuerdo a la Encuesta de costes Laborales del INE ha crecido un 11,9% nominal, pero aún así, la cuantía media de las pensiones con entrada en el Sistema han mejorado un 34,2% nominal en la etapa analizada. Por otra parte, no hay que olvidar que en un sistema de reparto como el español, son esos salarios son los que sustentan en buena parte el pago de las pensiones y, por tanto, es una relación muy a tener en cuenta. 

Como elemento de comparación internacional, conviene recordar que la tasa de sustitución de las pensiones españolas se sitúa entre las más altas de toda la Unión Europea, superando en 10 puntos la media de los países de la Zona Euro, lo que significa ser un 20% mayor en términos porcentuales. La distancia a favor de la tasa de sustitución de las pensiones españolas es todavía mayor con Alemania, ya que alcanza los 15 puntos, lo que significa que es una tercera parte superior a la existente en uno de los países más ricos de la Unión Europea (+33%).

Este repaso de cifras, totalmente por quien esté interesado en hacerlo, permite alcanzar una conclusión y una reflexión. 

La conclusión es evidente, la posición de las pensiones en España ha mejorado significativamente desde el inicio de la crisis. Una evolución que hay que valorar más positivamente si cabe a la vista de las dramáticas circunstancias en las que se ha desenvuelto la economía española desde el segundo trimestre de 2008. No es cierto, por tanto, que las pensiones españolas hayan sufrido pérdidas o maltrato sino todo lo contrario han recibido un trato muy favorable.

Como reflexión, el planteamiento a futuro en un escenario de envejecimiento de la población debería encontrar un equilibrio en el que la suficiencia de la cuantía de las pensiones no condicione la del resto de las rentas, porque si a éstos últimos se les exige una cantidad excesiva de su renta para financiar las pensiones, se incurriría en un grave problema de pérdida de equidad (solidaridad) entre generaciones incumpliendo otro de los objetivos marcados en nuestra Constitución cuando se habla de pensiones.

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[1] Tasa media anual del IPC.

La financiación del sistema público de pensiones español ante el reto del envejecimiento

Las pensiones son un tema objeto de continuo debate en la mayor parte de las sociedades avanzadas (en el resto no lo son porque no tienen pensiones o son muy reducidas en cobertura y cuantía). El progresivo agotamiento del Fondo de Reserva desde los 66.814 millones de euros disponibles en 2011 a los 23.000 actuales, sirve de enganche para escuchar en España muchas opiniones en los medios de comunicación y en la redes sociales sobre este tema, aunque siendo estrictos, la mayor parte de ellas suelen manejar conceptos muy simples y tienen un claro sesgo ideológico del opinador o, más bien, están muy condicionadas por la cercanía a uno u otro partido político.

Los recursos del actual Fondo de Reserva difícilmente superarán diciembre de 2017, porque para que fuera de otra manera habría que reducir las actuales pensiones o conseguir bastantes ingresos en poco tiempo. El déficit en el presente año, 2016, se situará alrededor del 1,5% del PIB, pero lo que es más importante la recuperación del ciclo económico difícilmente lo reducirá por debajo del 1,1% del PIB. Se lee en algunos foros que si recuperamos el nivel de empleo anterior a la crisis, se conseguirá enjugar el déficit. La realidad dice que a corto plazo, la respuesta es negativa por varias causas. 

En primer lugar, la producción potencial española no va a permitir alcanzar el nivel de empleo de 2008 porque como es conocido estaba apoyado en una burbuja que nos lleno de deuda a familias y empresas. Lo lógico es no ser capaces de crear una estructura productiva alternativa en tan poco tiempo. Los cálculos de los expertos (recomiendo seguir los trabajos de la AIReF) sitúan el cierre del output gap en 2018, es decir en ese momento la economía española alcanzará su nivel potencial de producción (renta) ajustado a sus posibilidades reales. De manera que a partir de este momento será mucho más complicado incluso mantener una tasa de crecimiento anual del 2% real si no se introducen cambios significativos en la forma de funcionar de la economía española. En este escenario se puede aspirar a crear un máximo de 2 millones de nuevos empleos en 4 años, pero teniendo en cuenta una cosa importante: como el crecimiento del PIB está limitado, a mayor cantidad de empleo menos productividad y, por tanto, menor capacidad de asignar renta a los factores productivos (explicación más detallada aquí). La relación entre ambas variables nos dirige a la segunda causa ¿se puede crear el mismo empleo con salarios más altos? Puede que en alguna empresa la respuesta sea afirmativa, al suponer que la asignación al excedente empresarial es excesivamente alta, pero se abre una seria duda sobre la generalización de esta afirmación. Aunque solo sea porque si se reduce el excedente empresarial, se limita también la posibilidad de realizar las inversiones necesarias para mejorar la empresa y crear más empleo de más valor añadido. De esta forma, es bastante complicado esperar un fuerte crecimiento de los nuevos salarios que les puedan situar en el nivel pre-crisis (recordar que en 2008 teníamos un déficit de balanza de pagos del 10% del PIB).

La suma de ambas causas permite pensar que los ingresos por cotizaciones no van a crecer al ritmo suficiente para cerrar a corto plazo el actual déficit del sistema contributivo de pensiones. Entre otras cuestiones, porque el gasto de éstas va a crecer como mínimo al 3% anual por el doble efecto del mayor número de pensionistas y la más alta cuantía de las entradas sobre las que se dan de baja por fallecimiento. Es decir, que la recaudación por cuotas debería crecer a una tasa anual superior a ese 3%, algo difícil de conseguir con las sendas de crecimiento del PIB mencionadas, para recuperar el terreno perdido. Se puede apelar a la inflación para conseguirlo, pero hay que ser conscientes que esa posibilidad implica más gasto en pensiones o una pérdida de capacidad adquisitivo de las ya existentes.

El sistema de pensiones ha incorporado recientemente dos amplias y profundas reformas (2011 y 2013) que combinaban cambios paramétricos para fortalecer su contributividad aunque tendrán su efecto pleno cuando finalice el largo periodo transitorio aprobado (2023), con cambios estructurales en su funcionamiento (Índice de Revalorización anual de las pensiones). Estas reformas, en mi opinión son básicas para reforzar el sistema público de pensiones, en especial para garantizar su sostenibilidad financiera a largo plazo y porqué no decirlo, fueron centrales para evitar un posible default generado por la pérdida de confianza del sector público español ante terceros. Con la actual normativa, la preocupación por cobrar la pensión debería ser mucho menor, pero queda pendiente dar solución estable al grado de suficiencia de las prestaciones (con un muy alta tasa de reposición en la actualidad en comparación con los países avanzados de Europa) y la eficiencia del sistema de pensiones dentro de la economía española (hay que conseguir una senda de crecimiento sano sin trasladar al futuro cargas excesivas).  

De esta forma, el actual déficit del sistema de pensiones obliga a completar las reformas con más medidas que se deberían plantear en un horizonte a corto, medio y largo plazo. La ponencia que he presentado recientemente en el II workshop sobre pensiones y aseguramiento organizado por la Universidad de Barcelona (ver aquí) analiza con detalle la actual situación, la influencia de las últimas reformas aplicadas y, por último, plantea un abanico de posibles soluciones con sus ventajas e inconvenientes.  

El reto no es fácil porque como planteo en el documento, la sociedad española se enfrenta a una circunstancia excepcional de carácter coyuntural en el tiempo: la llegada de la generación del baby boom a la jubilación, cuando las cuentas públicas españolas no han alcanzado todavía la necesaria consolidación estructural (el déficit puede finalizar el año en torno al 4,1% del PIB). La importancia del asunto, al afectar a millones de personas, obliga a disponer de toda la información para poder planificar el futuro, por eso buscar una solución estable en el tiempo debería ser un tema de obligado consenso en el marco del Pacto de Toledo.

Una última cuestión, los sistemas de capitalización no son ajenos al reto del envejecimiento y un hipotético escenario de bajo crecimiento económico, más al contrario, deben añadir un riesgo adicional a los ya conocidos (detalle en los dos primeros capítulos del libro El sistema español de pensiones que publique con Felipe Serrano en 2004). 

la intervención del sector público tiene unas causas y unos objetivos. No vale cualquier cosa

La larga crisis que ha sufrido la economía y la sociedad española desde 2008 ha estado acompañada de una áspera polémica sobre diferentes cuestiones relacionadas con la intervención del sector público en las relaciones económicas. Las opiniones sobre los recortes se combinan con las relacionadas con la evolución de las normas tributarias y, conviven quienes se quejan de no haber aprovechado la situación para afrontar una verdadera disminución de lo público con quienes afirman estar asistiendo a la demolición del Estado del Estado del Bienestar en España. 

El actual conflicto en la sociedad sobre el sector público es un tema trascendente que se puede abordar desde muy diferentes perspectivas. Por eso puede ser útil tratar algunos temas conceptuales básicos relacionados con los objetivos y funciones que puede cumplir el sector público en las relaciones económicas para realizar un debate ordenado sobre esta cuestión.

Las sociedades además de decantarse por un sistema democrático como régimen político deben elegir el modelo social y económico en el que se relacionan sus miembros (agentes en jerga económica). La pertenencia a la Unión Europea podría simplificar algo el proceso, al incluir de forma implícita el modelo social de mercado en sus Tratados, si bien la interpretación de esta expresión abre una amplia y larga polémica sobre cómo se concreta en la práctica. De hecho, algunos conceden hegemonía casi total a la iniciativa privada identificando como una rémora la intervención pública; otros, sin embargo, dan por hecho que el sector público debe estar muy presente en las relaciones sociales económicas, sin argumentar demasiado las razones en las que se apoyan más, allá de una genérica apelación a la justicia.

La teoría más habitual utilizada para abordar la presencia del sector público en la economía parte de los dos teoremas de la economía del bienestar. A grandes trazos, el primero dice que en condiciones de competencia perfecta se puede alcanzar el óptimo de eficiencia paretiana en el uso de los recursos disponibles (no hay capacidad de mejora de una persona sin perjudicar a los demás). El segundo considera que se puede alcanzar ese nivel de eficiencia desde cualquier distribución de renta, dejando posteriormente que el mercado actúe libremente. Dado que la teoría admite la posibilidad de alcanzar la perfección en eficiencia (paretiana) con una distribución muy desequilibrada de la renta, se puede plantear el problema en términos más coloquiales como la búsqueda de aquel sistema de relaciones económicas que permita el mejor uso posible de lo que tenemos (eficiencia) a la vez que se consigue el patrón distributivo de renta y esfuerzos elegido por la sociedad (equidad).

La experiencia demuestra la dificultad de alcanzar la perfección en cualquier campo de la vida, la economía no es una excepción. Los fallos de mercado originados en el excesivo poder de algunos de los actores (o empresas) o la inexistencia de las condiciones mínimas para que pueda funcionar el mercado (mercados completos), marcan la diferencia con la situación de competencia perfecta.

El sector público puede intervenir en las relaciones económicas de diferentes formas. Puede regular una situación para limitar algún riesgo observado para la población, como puede ser establecer la obligatoriedad de disponer de un seguro para que un automóvil pueda circular Esta disposición puede ser útil para la sociedad (externalidad positiva) sin ser gravosa para el erario público, dado que no necesita ninguna partida presupuestaria aunque aumenta el coste a nivel individual.

La intervención pública decidida por la sociedad puede obligar a generar un servicio como es la educación obligatoria hasta los 16 años. En este caso parece difícil no acompañar la necesaria obligación (provisión del servicio) con una financiación púbica porque de otra forma no habría garantía de cumplimiento. Es necesario, por tanto, disponer de recursos públicos para provisionar en la práctica esa regulación. 

Las mayores diferencias, no obstante aparecen en el modo de gestionar la prestación. El modo de producción de la educación puede ser pública pero también privada sin que, por lo menos en teoría, no sea posible cumplir en ambos casos con los objetivos marcados.
  
De una forma intuitiva se puede encontrar una ventaja en la gestión pública de las cosas derivada de la desaparición del beneficio necesario para retribuir el capital privado invertido. Así, esa cantidad ahorrada puede ser utilizada para producir más bienes o proporcionarlos a menor precio a las personas. En la práctica, sin embargo, esta conducta podría no ser cierta cuando la gestión pública incurra en mayores costes en el proceso de producción del bien o servicio por causas ajenas a la mejora de la eficiencia y de la equidad. Se trata de la posibilidad de utilizar más empleo del necesario al existir mayor nivel de absentismo, la asignación de retribuciones salariales superiores a la productividad de los trabajadores (por ejemplo al pagar a quienes se escaquean sin posibilidad de castigo), abuso de conductas burocráticas en el funcionamiento, uso de clientelismo y corrupción en la contratación o aplicación de criterios estrictamente electoralistas a los gastos de consumo e inversión. En todos estos casos nos encontramos con una nueva figura que se denomina fallos de gobierno, de forma que decisiones adoptadas para superar fallos de mercado  se diluyen sin llegar a beneficiar al principal destinatario que hay que cuidar: los ciudadanos y el bien común de la sociedad. 

De aparecer éstos fallos de gobierno, desafortunadamente algo demasiado habitual, los beneficios teóricos de la producción pública respecto a la privada se diluyen al habérselos apropiado una minoría en detrimento de los intereses de la mayoría de la población.

En ambos casos unos pocos ganarían a los muchos, con la diferencia de ser distintos esos pocos. Algunos identifican como ricos a los de la empresa privada frente a considerar personas normales a las del sector público. La realidad no es siempre así porque los accionistas de las empresas privadas también son personas normales y los pegados al clientelismo pueden no serlo tanto. Lo importante en última instancia es que la ganancia no llega a la mayoría y, por tanto, la cuenta que hay que hacer es cómo cambiar para que así sea.

Limitarse simplemente a plantear más gasto público como el instrumento mágico de política económica es una verdad absoluta no cierta pero, además, tiene una deficiencia conceptual complementaria: la intervención del sector público no es gratis. La consecución del dinero público necesario para pagar las políticas también tiene un coste marcado por las distorsiones de los impuestos sobre las decisiones de los agentes económicos. Es fácil de entender que el consumo no el mismo con un IVA del 21% y que la decisión de elegir entre trabajo y ocio cambia cuando el tipo de gravamen del IRPF es el 65% (aunque parece que a partir de un nivel de renta los incentivos son diferentes). La incorporación de impuestos puede colaborar a redistribuir la renta entre la población, pero no se debe olvidar que en su mayor parte incorporan una distorsión en las relaciones económicas que limitan la eficiencia en el uso de los factores productivos. No se trata, por tanto, de no utilizarlos sino de ser conscientes de sus ventajas e inconvenientes.

La enumeración de causas y efectos de la acción de lo público debería llevar a reflexionar un poco más sobre las propuestas de política económica. Es tan poco cierto que el sector privado lo hace todo bien y el público lo hace mal como lo contrario. Depende de muchos factores y por eso hay que ser muy exigente en los planteamientos. Qué se quiere conseguir, quién lo paga y cómo se paga para disponer de unas cuentas públicas sostenibles en el tiempo. La misma exigencia hay que trasladarla a la evaluación de los resultados. No vale decir está bien porque sea público o privado, hay que tener la posibilidad de medir los resultados de forma sencilla pero con el necesario rigor. Esto significa transparencia, rendición de cuentas y capacidad de evaluación.

En el caso de las políticas públicas la renuncia a un poco de eficiencia podría estar justificada por una mejora en equidad, es decir, en una reducción buscada de un desequilibrio en la distribución de renta o esfuerzos. Un problema habitual surge en la medición de este tipo de mejoras, demasiadas veces justificada en una genérica rentabilidad social que puede ocultar decisiones espúreas o directamente megalómanas. Valga como ejemplo la proliferación de trenes de alta velocidad, universidades y/o aeropuertos en ciudades de reducida población que no cumplen con la mínima dimensión para ser eficiente.    

Todo proyecto tiene que estar justificado y cada elección debe ser muy meditada porque el dinero público es y será escaso, a no ser que se apoye un modelo de socialismo de estado como el aplicado en el bloque soviético hasta 1988. Un régimen económico de planificación central sin iniciativa privada que ha sido un fracaso en toda regla, no sólo en términos económicos al limitar significativamente la capacidad de crecimiento de la riqueza con una igualación a la baja de la renta de las personas, sino también y sobre todo, en el ámbito moral al asumir el cinismo como forma de vida después de destruir la mayor parte de los incentivos individuales y colectivos. 

Retomando las forma de intervención pública dentro de una economía de mercado, la defensa de la enseñanza y la sanidad pública no se debe confundir con estar de acuerdo con la calidad de la enseñanza o la posición de los empleados públicos en ambas actividades, sino identificar el método de funcionamiento para ser más útil a los ciudadanos que reciben estos servicios. De igual forma, la defensa de producción privada está legitimada para obtener un beneficio por la gestión, pero si está financiada con dinero público, debe garantizar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el legislador cuando se decide su provisión (se entiende que coincide con los deseos de la mayoría de la población en un sistema democrático), incluyendo siempre la igualdad de oportunidades y la no selección adversa de cualquier ciudadano que quiera acceder a ellos. 

Parece una afirmación de perogrullo, pero hace falta mucho más debate sobre este tema en un marco de mayor transparencia. Una idea bastante alejada de las polarizadas posiciones actuales defendidas desde un nivel de explicación manifiestamente mejorable, en otras cuestiones porque puede ser que en última instancia se pretenda ser opaco utilizando consignas de brocha gorda. 

La economía edificada sobre arena

En 2009 publiqué un libro con Álvaro Anchuelo titulado "La economía edificada sobre arena" que trataba de explicar las causas de la crisis de la economía española que se había iniciado hacía poco.
En él intentamos transmitir nuestra opinión de una crisis que anticipábamos iba ser muy difícil de superar en España y, por tanto, muy duradera en el tiempo.

Dado el tema sobre el que versaba y la nula propaganda de la que dispuso al estar publicado en una pequeña editorial, considero que las ventas del libro fueron bastante aceptables (alrededor de 1.800 ejemplares). Las críticas que recibimos de los lectores muy favorables.

Desde esa fecha se han escrito muchos libros sobre este tema. El nuestro tiene la virtud de haber sido de los primeros en presentar unas causas demoledoras que eran suma de un factor externo, la crisis financiera internacional, y otras propias, una gran burbuja inmobiliaria apoyada en un crecimiento desmesurado de los créditos bancarios. Las segundas que provocaron un crecimiento de la deuda privada hasta 2,7 veces el PIB español tuvo y sigue teniendo mucha más importancia que la primera.

Estamos en 2016 y la crisis sigue coleando en España porque  aunque el ritmo de actividad se ha recuperado después de aplicar grandes esfuerzos de una parte de la población, se mantiene una tasa de desempleo poco decente (20,5% de la población activa) y una deuda neta con el exterior del 100% del PIB.

La relectura del libro puede servir para evitar cometer los mismos errores u otros similares que en la práctica se resumen en no utilizar atajos o creer en soluciones milagrosas. Ojalá sea posible en un momento tan delicado como el actual en el que la demagogia ha alcanzado un nivel muy significativo.

Menos presión fiscal que la Zona Euro, pero ¿es responsabilidad solo de los ricos?

El saldo negativo de las cuentas públicas españolas sigue siendo elevado. El Ministro de Economía, Sr. Guindos ya ha reconocido en público que en 2015 se superará en algunas décimas el objetivo de déficit, de manera que con toda seguridad será superior al objetivo marcado del 4,2% del PIB. El Programa de Estabilidad pactado con la Unión Europea marca el 2,8% del PIB para el presente ejercicio 2016 fijando, por tanto, un nuevo objetivo extremadamente exigente. 

Además, la deuda pública española en circulación roza el 100% del PIB, poniendo en duda su sostenibilidad a futuro, en caso de no reducir el actual nivel de déficit anual.

Algunas personas y organizaciones políticas afirman que se ha producido desde el inicio de la crisis un severo deterioro de algunas políticas de gasto público, aunque la comparación de los euros gastados ahora con los de 2007, tanto en nivel absoluto como por habitante, no les de la razón en exceso (aquí) y (aquí). Dicho ésto, sí es cierto que el gasto en español en políticas públicas es inferior en 4,9 puntos del PIB a la media de la Zona Euro (2014).

España, por tanto, tiene menos gasto público y el déficit más elevado de los diecinueve países que componen la moneda única, mostrando un claro problema en sus ingresos públicos, siempre y cuando se quiera mantener un patrón de actuación del sector público parecido. Menciono esta cuestión, parecerse a la Zona Euro, porque la presencia del sector público en la economía es una las principales diferencias en las diferentes opciones ideológicas. A la que añadir la confusión bastante generalizada de querer muchos y buenos servicios públicos pero considerar que se pagan ya demasiados impuestos, que fue alentada por casi todos los partidos políticos desde el inicio de la anterior fase expansiva de la economía.    

Para hablar de cuentas públicas es precios tener en cuenta el gasto y los ingresos porque es imposible convivir con déficits de manera continuada, no solo porque un día te pueden cerrar el grifo de la financiación sino porque como mínimo hay que pagar intereses por la deuda generada.

La opción de aumentar la presión fiscal, ya sea para reducir el déficit como para aumentar el gasto público, está presente en muchas conversaciones y programas electorales. Desgraciadamente, en el caso del gasto público no se acompañan de debates sobre cómo mejorar su eficiencia y equidad o, si un aumento del gasto solucionaría algunos de los graves problemas identificados en nuestra sociedad, como por ejemplo la insuficiente calidad de la enseñanza en España.

Antes de tomar una decisión y aplicar una política concreta sobre ingresos públicos puede ser útil conocer su situación con un poco más de detalle. La recaudación por tributos (impuestos y tasas) y cotizaciones sociales en España fue inferior en 7,1 puntos del PIB a la media de la existente en los países de la Zona Euro en 2014. La primera sorpresa es observar que la mayor diferencia a la baja está en la cuota social pagada por los trabajadores asalariados y no asalariados, las Cs household en el gráfico (2,7 puntos del PIB). No hay diferencia, sin embargo, en la cuota del empleador que consigue ingresos muy parecidos a los de la Zona Euro en relación con el PIB. 

Los impuestos directos, es decir, los sustentados en la renta y patrimonio de las personas y empresas son los que reflejan la siguiente mayor diferencia respecto a la media comunitaria (2,4 puntos). En tercer lugar, aparecen los impuestos indirectos (1,7 puntos del PIB), dentro de los que el IVA ya no ostenta la principal diferencia (0,6 puntos del PIB), me imagino que debido a las importantes subidas decididas en 2009 y 2012. 

Con esta fotografía, se pueden obtener algunas conclusiones. La principal es la enorme distancia que se observa en la dimensión de la recaudación del sistema tributario en España respecto a la media de los países con los que compartimos la moneda única europea (aproximadamente 74.000 millones de euros). Una segunda, que la opción de parecernos a estos países implica un esfuerzo en la recaudación de tributos  y cuotas sociales, que si bien pudiera ser un objetivo deseable, no se puede conseguir a corto plazo, ni siquiera en los cuatro próximos, porque la magnitud del objetivo es de tal calibre que tendría graves repercusiones en la actividad económica a corto plazo al afectar a las decisiones de consumo e inversión de familias y empresas (el célebre multiplicador de la demanda interna). El impacto en menor crecimiento de la economía de una intentona de ese tipo, haría que el remedio fuera peor que la enfermedad.

Se me ocurre una tercera conclusión bastante importante, la localización de las diferencias por tipos de tributos y cotizaciones sociales, no permite cerrar las diferencias desplegando eslóganes como "no te preocupes, ésto lo van a pagar sólo los ricos". Mejorar la recaudación de la cuota del trabajador en 2,7 puntos del PIB (aproximadamente 30.000 millones) es un esfuerzo gigantesco, aunque en puridad de tipos de sistema de protección social, se pudiera plantear redirigir una parte a impuestos dado que en Francia y Alemania esta cuota sirve para pagar una parte de la sanidad que en España se financia con impuestos generales. En todo caso, aumentar la recaudación de la cuota del trabajador en tan solo un punto del PIB implica una disminución de la renta disponible de todos los trabajadores ocupados (11.000 millones de euros: más de 3 puntos de aumento en el actual tipo de gravamen o lo que es lo mismo, una disminución de 3 puntos en el salario neto), salvo que se quiera convertir la cuota social en un IRPF bis, rompiendo la contributividad del sistema de pensiones para pasar a un sistema universal con prestaciones únicas. Una opción que personalmente no comparto, entre otras cuestiones, porque no es compatible con la actual dimensión de las aportaciones individuales.

Tampoco se castiga a los ricos si se cierra la diferencia en impuestos sobre el consumo en relación con la Zona Euro, porque como es sabido la aportación viene dada por el consumo realizado sin tener en cuenta el nivel de renta de quien lo realiza. La participación de los ricos puede y debe ser más activa en el incremento de la recaudación de 2,4 puntos del PIB en el caso de la imposición directa que engloba el IRPF, el Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre el Patrimonio. 

Una de las respuestas rápidas y simples al problema es echar la culpa al elevado fraude fiscal. Seguro que hay bolsas de fraude, al igual que un pérfido uso de la legislación para minorar las aportaciones situándose en el borde de la norma (elusión fiscal), pero en este terreno tienen bastante que decir también otros colectivos como los beneficiarios de los sistemas de módulos o, el consentimiento generalizado del "con IVA o sin IVA". En mi opinión, no todo el mundo tiene la misma responsabilidad en la generación de un problema, pero siempre se necesita la colaboración de la sociedad, por activa o pasiva. 

Uno de los problemas para comprender el funcionamiento de los sistemas fiscales es su magnitud. La nómina mensual de las pensiones supone alrededor de 10.000 millones de euros. La hipotética y nada recomendable idea de apropiarse de la fortuna del dueño de Inditex (alrededor de 45.000 millones de euros) permitiría pagar las pensiones cuatro meses y medio; no habría dinero para el mes de mayo y, sin embargo, se perderían miles de puestos de trabajo. El futuro de las pensiones, la principal partida de gasto dentro de las cuentas públicas, depende de generar empleo sostenible en el tiempo con una remuneración acorde a la productividad generada, no de apropiarse del patrimonio de quienes gestionan bien las empresas y genera renta nacional todos los años. La reflexión es válida para el resto de las políticas públicas.  

Estos tiempos convulsos son el producto de pésimas decisiones anteriores que generaron una enorme burbuja inmobiliaria y financiera con repercusiones en un sistema tributario frágil que se hundió a las primeras de cambio. Hay que evitar caer ahora en propuestas simplistas que eludan las dificultades reales. Converger en presión fiscal con la Zona Euro significa que todos debemos pagar más, sin por ello renunciar a conseguir una progresividad razonable en la distribución del esfuerzo. El fraude fiscal no es cosa solo de los ricos. En este terreno tampoco hay milagros, al final debe ser cierto que Hacienda somos todos, a pesar de algunas interpretaciones fuera de tono. Si te dicen lo contrario y te excluyen del esfuerzo a realizar, pregunta por la letra pequeña de la propuesta que te presentan porque puede que no te estén contando toda la verdad.  

Protagonismo de la Administración Central en el gasto público ¿mucho o poco?

La presentación anual de los Presupuestos Generales del Estado genera en los medios de comunicación un amplio número de opiniones sobre su contenido, con una valoración que en demasiadas ocasiones se divide en un voto favorable por parte de quienes apoyan al Gobierno de turno y un rechazo absoluto de quienes están en la oposición. 

Muchos de los comentarios alcanzan, además,conclusiones no ajustadas al universo de aplicación de los PGE.

La plena aplicación de un modelo de estado muy descentralizado en España, en el que las comunidades autónomas juegan un papel muy significativo, ha reducido con el paso del tiempo el protagonismo de los PGE, hasta el punto de no permitir a partir de su contenido, obtener una conclusión de los posibles efectos de las cuentas públicas sobre la actividad económica y social en nuestro país. La política fiscal española, no se limita a los PGE sino que es imprescindible añadir los presupuestos de las comunidades autónomas y corporaciones locales. Presupuestos no conocidos hasta casi final del ejercicio.

Dado que de manera más o menos permanente se recogen opiniones sobre la suficiencia de los recursos manejados por el Estado respecto a la posición del resto de los gestores públicos, puede ser útil aportar información sobre la distribución de los recursos por niveles de gobierno.

Los PGE 2016 del Estado, sus Organismos Autónomos (Estado + OOAA = Administración Central) y la Seguridad Social, presentados de forma anticipada en esta ocasión, incluyen un volumen de gasto bastante respetable (314.488 millones de euros consolidados después de depurar las transferencias entre los tres organismos) que equivale al 27,5% del PIB. Para sostener el gasto propone unos ingresos inferiores (287.632 millones de euros) de forma que ejecutarse en integridad se generaría un déficit  de más o menos el 2,5% del PIB previsto (-26.856 millones de euros).

Para distribuir las responsabilidades entre quienes gestionan el dinero, la mitad del presupuesto de gasto está asignado a la Seguridad Social (157.600 millones de euros) para el pago de pensiones, desempleo, maternidad, incapacidad temporal y las prestaciones no contributivas. La primera política es la que dispondrá de más recursos (118.941,72 millones de euros).

La Seguridad Social funciona bajo un régimen de caja única, es decir que con los recursos obtenidos en toda España se utilizan para pagar las prestaciones generadas. Conocida la desigual distribución de renta, una segmentación territorial de sus cuentas impediría acometer los actuales pagos u, obligaría a utilizar un complicadísimo sistema de transferencias entre comunidades autónomas que haría todavía más complejo y difícil de aplicar el sistema de financiación autonómica.

La Administración Central es la receptora de la otra mitad de los PGE para desarrollar las políticas que tienen adjudicadas. En la práctica, sin embargo, no es así porque tiene que pagar la aportación española a la Unión Europea (13.758 millones de euros), tiene que suministrar los recursos necesarios para el pago de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social y los complementos por mínimos de las pensiones (13.199 millones de euros) y complementar el presupuesto del Servicio Público Estatal de Empleo para que pueda pagar las prestaciones por desempleo (4.504 millones de euros) porque la actual recaudación de la cuota por desempleo no es suficiente. Sin estas transferencias del Estado con origen en los impuestos generales sería imposible alcanzar la actual cobertura en las prestaciones sociales de carácter económico.

No se acaban ahí las obligaciones de la Administración Central en cuanto a transferencias, también debe complementar los recursos de las comunidades autónomas menos ricas para que puedan asumir sus obligaciones (17.820 millones de euros) y de las corporaciones locales para que también presten adecuadamente sus servicios (16.408,28 millones de euros) ajustándose a los acuerdos de los respectivos sistemas de financiación vigentes. En jerga de federalismo fiscal, son las transferencias de nivelación territorial que permiten que los ciudadanos puedan recibir servicios parecidos con independencia de donde vivan siempre que realicen el mismo esfuerzo fiscal (pago de impuestos con normas tributarias iguales). Aunque la relación de competencias de las administraciones territoriales es amplia, la falta de estas transferencias, por tanto, impediría mantener prestaciones estándar en sanidad, educación y servicios sociales en toda España.

La Administración Central tiene que asumir también los intereses de la deuda en circulación generada por anterior déficits anuales (33.554,52 millones de euros) y pagar las pensiones de los funcionarios jubilados (13.419 millones de euros), una prestación ésta última que no deja de ser una prestación económica de la Seguridad Social.

A medida que se desgranan los pagos se percibe que el margen de maniobra de la Administración Central (sería mejor llamarla Administración Común) se estrecha, y mucho. De hecho, el gasto neto sobre el que puede realmente decidir se limita a 64.569,88 millones de euros, el 20,5% de la previsión de gasto recogida en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Con el volumen de gasto propuesto por el Ejecutivo para el próximo ejercicio, el Estado dispone de gasto por valor del 5,7% para mantener la policía, guardia civil y ejercito, y atender la política exterior, agricultura, justicia, I+D+i, infraestructuras, industria y energía y algunas otras políticas que se pueden apreciar en la tabla adjunta.    

Siendo más precisos, la cantidad mencionada se debe reducir en 6.287 millones adicionales que debe traspasar a las administraciones territoriales porque están ya comprometidos (conferencias sectoriales de fomento de empleo, vivienda, infraestructuras y otras políticas) y en otros 6.500 millones de euros correspondientes a la Política Agrícola Comunitaria que ejecutan las comunidades autónomas. El margen es todavía menor.

Con el actual nivel de ingresos –obviamente se puede cambiar si el poder legislativo quiere al igual que lo pueden hacer en menor medida las administraciones territoriales-, no parece que la Administración Central disponga de muchos márgenes para traspasar nada a otros niveles de gobierno. Más al contrario, mantiene un déficit que sería necesario neutralizar en un periodo razonable de tiempo dentro del proceso de consolidación fiscal.

Como curiosidad, la suma de los PGE2016 y una simulación de presupuesto de las administraciones territoriales similar a la de 2015, muestra que una distribución del gasto en la que la Seguridad Social es la que absorbe un mayor porcentaje (32,5% del total), seguida de las Comunidades Autónomas (30,5% del total), Administración Central (24,4% del total) y Corporaciones Locales (12,6% del total).

La participación de las Administraciones Territoriales (CCAA + CCLL) en la ejecución finalista del gasto público español en 2016 puede situarse alrededor del 43,1% del total. Parece conveniente conocer esta información a la hora de realizar propuestas sobre cambios en las competencias de los distintos niveles de gobierno.  

La revalorización anual de las pensiones

Recientemente participé en el XI Congreso de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social cuyo tema central fueron los retos financieros de la Seguridad Social. El tema de mi ponencia fue la revalorización de las pensiones públicas en España, un tema que hace algo más de un año fue objeto de polémica -algo muy diferente del debate sosegado- con la publicación del Informe sobre el Factor de Sostenibilidad, posteriormente trasladado a norma en la mayor parte de su contenido.

Dentro de las muchas cuestiones relacionadas con este asunto, se puede destacar la influencia de las revalorizaciones anuales en el poder adquisitivo de los pensionistas, pero también la influencia negativa de acumular continuos diferenciales de inflación con los países de referencia, los de la Zona Euro, y el impacto de la evolución de los precios sobre el gasto anual en pensiones.

Los sistemas de pensiones apoyados en el reparto, como es el caso español, necesitan muchos ingresos para cumplir con sus obligaciones. Este sistema maneja magnitudes muy poco conocidas por la población, hasta el punto de no evaluar correctamente el esfuerzo necesario para sostenerlo en el tiempo (más 9.000 millones de euros al mes) y así es habitual escuchar propuestas insuficientes y limitadas. Como ejemplo, toda la fortuna de la persona más rica del país no permitiría pagar la nómina mas allá de unos cuantos meses, a pesar de obligar a vender una empresa con posición transnacional y, por tanto, renunciar a las rentas que crea cada año en el país.

Crecer con estabilidad de precios mejora la competitividad precio del país, pero también abarata el coste de las pensiones sin por ello incurrir los pensionistas en pérdidas.

El nuevo Indice de Revalorización de las Pensiones no limita el crecimiento anual de las pensiones, se limita a establecer una restricción presupuestaria tan sencilla como que los ingresos anuales del sistema deben ser iguales a los gastos. La política, la representación democrática de la soberanía popular, debe decidir cuanto dinero quiere gastar en pensiones fijando la amplitud e intensidad de la cobertura, pero no puede actuar de forma discrecional autorizando cualquier subida difiriendo sine die cómo se asumen los pagos, mirando tan sólo aprovecharse de los réditos electorales a corto plazo. Si quiere gastar más debe buscar los ingresos necesarios para hacer sostenible financieramente el sistema de pensiones.

La ponencia completa en la que se desarrolla la evolución histórica de la evolución anual de las pensiones en vigor, la nueva fórmula aprobada a final de 2013 y su relación con la inclusión del concepto de la sostenibilidad financiera en el sistema de pensiones, se puede encontrar en uno de los capítulos (aquí) de un completo y valioso libro en el que he sido invitado a colaborar en su elaboración, cuyo título coincide con el tema del Congreso.

PD
Añado esta tabla y gráfico al existir una errata en la página 132. Dado que el IPC 2013 fue 0,3%, se produjo una ganancia de poder adquisitivo en ese año del 1,2% que implica un acumulado del 0% en el periodo 1986-2013.