La Fundación de Economía Aplicada (Fedea) ha publicado dos notas (aquí) y (aquí) que he elaborado sobre el Proyecto de ley de empleo que está en proceso de discusión en las Cortes Generales y el Anteproyecto de Ley sobre incentivos a la contratación.
CONCLUSIONES
Las políticas activas de empleo (PAE) constituyen una de las principales herramientas para mejorar la igualdad de oportunidades de la población en edad de trabajar, al colaborar en la mejora de su empleabilidad. También puede cumplir una función muy importante mejorando la productividad de la economía.
La la experiencia acumulada muestra que las actuales PAE aplicadas en España son manifiestamente mejorables. Los servicios públicos de empleo no atraen a las personas excepto para cumplimentar la necesaria demanda de empleo necesaria para acceder a las prestaciones económicas, porque las tareas de orientación a las personas no son lo útiles que debieran y la intermediación con las empresas privadas para cubrir las vacantes es casi residual. La formación para el empleo sufre una fuerte rigidez por la obligación de desarrollar cursos de larga duración con contenidos poco prácticos para cubrir las necesidades del tejido productivo. Por último, los incentivos para el empleo (incoherentemente fuera de este proyecto de ley e incluidos en un anteproyecto específico) incurren en demasiadas ocasiones en la categoría de "peso muerto", es decir, las ocupaciones subvencionadas se habrían conseguido sin contar con las ayudas públicas.
El proyecto de ley, desafortunadamente, no parece que vaya a mejorar demasiado la actual situación. En primer lugar, parece nacer con el propósito principal de cumplir con una de las obligaciones del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (reforma 5 del componente 23) y así acceder a la financiación asociada.
En el proyecto de ley destacan la transformación del SEPE en la Agencia Española de Empleo aunque no se explican las ventajas de esa decisión, y la elaboración de un Catálogo de servicios garantizados de empleo. Una decisión, esta última, en línea con el planteamiento del actual Gobierno de crear nuevos derechos subjetivos sean operativos o no.
Aunque el esfuerzo de ordenación es bienvenido, la creación del catálogo garantizado no asegura que los servicios recogidos en el mismo pasarán a ofrecerse de forma satisfactoria en un futuro próximo pues la ley de empleo per se no garantiza la aportación de los medios financieros y de personal necesarios, que se fijarán, esencialmente, en las correspondientes leyes de presupuestos. También pueden surgir problemas derivados del desequilibrio entre las obligaciones de las partes, ambiciosas al menos en materia de plazos en el caso de los servicios públicos de empleo y genéricas y vaporosas en el de los usuarios.
Los avances en resto de las materias son menores o inexistentes.
En todo caso, conviene reseñar que una parte no menor de las actuales deficiencias de las políticas activas de empleo podrían solucionarse sin cambios normativos, acometiendo una modernización de las herramientas utilizadas para acceder y procesar la amplia información existente sobre el mercado laboral a cualquier nivel territorial, mejorando la organización de los servicios de empleo y potenciando sus medios materiales y humanos, y con unos programas de formación e incentivos para el empleo ajustados a las necesidades reales del tejido productivo y las posibilidades de las personas.
Es difícil incidir sobre la realidad de manera diferente, es decir, para mejorarla, cuando se mantienen planteamientos anticuados. La información debe ser el centro de un nuevo proyecto, tal y como se ha iniciado en la Comunidad Autónoma de Andalucía. El acceso, tratamiento y posterior gestión de la información mediante técnicas de big data debe ser el centro, primero para situar a las personas en su verdadera posición en el mercado laboral, y después para orientarlas indicándoles cuáles son los programas y decisiones que deben adoptar para mejorarla en su localidad, provincia, comunidad autónoma o cualquier lugar del territorio nacional.
Dado que las empresas son las que crean el empleo, es imprescindible atraerlas con procedimientos de intermediación prácticos y útiles, y hay que dejar de marear a las personas y empresas pidiéndoles información que ya tienen las administraciones públicas. La automatización de procedimientos debe ser la fórmula para desarrollar las políticas de manera casi única.
En cuanto al Anteproyecto de Ley sobre incentivos a la contratación. El texto realiza un muy loable ejercicio de ordenación de los incentivos al empleo, si bien ayudaría a su mejor comprensión una estructura diferente del texto que permitiera diferenciar la distribución por tipos de medidas y competencias, por administraciones y niveles de gobierno, junto con los espacios disponibles para compartirlas.
La norma se centra en limitar el uso de los incentivos a la contratación indefinida. Este objetivo, coherente con la actual normativa, se mantiene en todas las situaciones y para todos los agentes sin hacer excepciones. La posible introducción posterior de cualquier excepción no justificada adecuadamente desvirtuaría el espíritu de la norma, y abriría la demanda de igual trato a cualquier colectivo, limitando el cumplimiento con el pretendido objetivo del legislador de ordenar estas políticas en la dirección de fomentar solo la contratación indefinida.
La obligación de mantener el empleo tres años para no incurrir en la devolución de las subvenciones puede ser excesiva, y dado que este incentivo se puede entender como la posibilidad de disponer de una oportunidad para acumular experiencia en el empleo con menor coste laboral, el plazo mínimo marcado podría conseguir en la práctica un objetivo contrario al perseguido, desincentivando la utilización de estas ayudas por parte de las empresas y dificultando por tanto la creación de empleo ante el riesgo sobrevenido de que puedan ser necesarios despidos no previstos. Como referencia, la propuesta de la Comisión Europea en el Programa FSE+ dirigido a las comunidades autónomas establece un periodo de dos años.
Se observa una excesiva rigidez en la relación de los programas permitidos. No se contempla, por ejemplo, la posibilidad de introducir diferencias entre los distintos momentos del ciclo económico (recesión y expansión), un planteamiento que se ha demostrado muy útil durante la pandemia. Además, la cerrada relación de posibles incentivos está acompañada de cuantías nominales, lo que, dado que el texto tiene rango de ley, puede limitar la capacidad de incorporar cambios en caso de modificación de las circunstancias. Por otra parte, no se indican los motivos para elegir esas cuantías y no otras.
La experiencia muestra que las personas con discapacidad superior al 33% han tenido una participación reducida en los programas de apoyo al empleo, mientras se ha desarrollado mucho un espacio de trabajo con quienes tienen un grado inferior de discapacidad a través de los llamados Centros Especiales de Empleo. La reducida diferencia en las cuantías de las subvenciones entre los distintos tipos de discapacidad recogidos en el APL no parece suficiente para equilibrar esa situación.
La rigidez en la redacción de norma limita el espacio de intervención de las comunidades autónomas en el diseño de los incentivos a la contratación. La norma reduce el margen de las comunidades autónomas para desarrollar programas específicos adecuados a sus características y circunstancias económicas. Dado el nivel de descentralización del modelo de estado en España, parecería lógico establecer un mayor margen a las comunidades autónomas con objeto de lograr mejorar su potencial de crecimiento, en especial, en aquellas con un nivel de renta inferior a la media nacional.
Por otro lado, surgen dudas sobre la capacidad de las comunidades autónomas para cumplir con las obligaciones de gestión y control que tienen asignadas desde 2003 sobre los programas de incentivos a la contratación mediante subvenciones, cuando estos vienen definidos desde la Administración General del Estado sin contar con su participación en el diseño. La experiencia muestra que, en demasiadas ocasiones, las comunidades autónomas deben gestionar subvenciones de difícil aplicación en un tiempo razonable debido a las características impuestas en otro nivel administrativo, y/o que puedan controlar algunas de las condiciones fijadas al no disponer en tiempo y forma de la necesaria información para hacerlo.
Es positiva la inclusión de la obligación de evaluar las políticas de incentivos al empleo. No obstante, habría sido deseable encomendar esta tarea a agentes externos al Sistema Nacional de Empleo, posiblemente mediante la creación de un grupo de especialistas cuantitativos con acceso a todos los datos necesarios para realizar la correspondiente evaluación.
Por último, la norma no recoge algunas de las propuestas realizadas por la AIReF para mejorar su eficacia:
· Revisar la subvención como instrumento de financiación para estas políticas. Utilizar la colaboración público-privada pagando por eficacia.
· Articular un sistema de financiación que permita la trazabilidad en la ejecución de las políticas activas de empleo.
Un país como España con una muy elevada tasa estructural de desempleo debe aprovechar todas sus posibilidades, y las PAE son una de ellas, aunque no parece que vayan a despegar con el nuevo proyecto de ley.
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